II OSK 1126/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładu [...] S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1504/09 w sprawie ze skargi Zakładu [...] w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kara administracyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1504/09, po rozpoznaniu skargi Zakładu [...] w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej skargę oddalił. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] na podstawie art. 305a ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. z 2008r. Dz. U. Nr 25, poz. 150 ze zm.), § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego ( Dz. U. Nr 168, poz. 1763), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi ( Dz. U. Nr 260 poz. 2177), załącznika nr 1 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 18 września 2007 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na rok 2008 ( M.P. Nr 65, poz. 732) wymierzył Zakładowi [...] w S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 115 864, 55 zł za okres od [...] stycznia 2008 r, do [...] grudnia 2008 r. za wprowadzenie do środowiska ścieków z oczyszczalni ścieków w Sławie, z naruszeniem wymaganych warunków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielnym ostateczną decyzją Starosty Powiatowego we Wschowie z dnia [...] września 2004 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w powyższym pozwoleniu wodnoprawnym Zakład [...] w S. został zobowiązany m.in. do wykonywania co dwa miesiące pomiarów w zakresie wskaźnika - chlor całkowity. Obowiązek ten nie był przez skarżącego wykonywany. W sytuacji takiej organ pierwszej instancji miał obowiązek wymierzyć karę pieniężną za naruszenie tego warunku pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2009 r. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, iż organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie mają możliwości oceny zasadności przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, stanowiący podstawę materialnoprawną wydania decyzji organu pierwszej instancji, jest jednoznaczny i nie daje podstaw do odstępstwa od jego zastosowania. Postępowanie prowadzone przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, było prowadzone w sposób właściwy, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona została prawidłowo powiadomiona o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W treści decyzji wydanej w pierwszej instancji wyczerpująco odniesiono się do argumentów strony zawartych w piśmie wyjaśniającym z dnia [...] kwietnia 2009 r., w tym dotyczących braku wykonania umowy przez Zakład [...] Sp. j. w P. Zaznaczono jednocześnie, iż kwestia zasadności unormowania w pozwoleniu wodnoprawnym warunków dotyczących zawartości chloru całkowitego dotyczy innego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Zakład [...] w S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie przepis ten znajduje zastosowanie w świetle postanowień dyrektywy Rady z dnia 17 grudnia 1979 r. w sprawie ochrony wód gruntowych przed zanieczyszczeniem spowodowanym przez niektóre substancje niebezpieczne (dz. U. UE, L8Q.20.43), naruszenie ogólnej zasady prawa wspólnotowego, tj. zasady proporcjonalności przez zastosowanie nieadekwatnej i zbyt surowej sankcji za uchybienie, którego dopuścił się skarżący, naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 6, 7, 8, 9 i art. 11 K.p.a. przez niezbadanie, czy w świetle dyrektywy z dnia 17 grudnia 1979 r. przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie dający organowi orzekającemu możliwości odstąpienia od zastosowania kary w przypadkach mniejszej wagi, nie jest sprzeczny z postanowieniami tej dyrektywy oraz ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, W ocenie skarżącego organ orzekający mógł odstąpić od wymierzenia kary administracyjnej za nieprowadzenie stosownych pomiarów, gdy naruszenie nie było istotne. Podkreślono, iż Zakład [...] w S. oraz dostawcy ścieków nie używają w procesach technologicznych chloru pod żadną postacią. Poza tym skarżący wskazał, iż zawarł umowę z laboratorium, w którym owe pomiary winny być dokonywane, jednakże tylko przez przeoczenie wartość ta nie była w okresie objętym decyzją monitorowana. Wszystkie późniejsze pomiary wykazywały, zarówno dla ścieków surowych jak i oczyszczonych wartości poniżej 0,2 mg/l, a więc na granicy wykrywalności. Ponadto podniesiono, iż Zakład prowadzi rozmowy ze Starostwem Powiatowym we Wschowie w sprawie zmiany warunków pozwolenia wodnoprawnego w punkcie 1.3, polegającej na odstąpieniu od konieczności monitorowania chloru całkowitego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sad pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Zakład [...] w S., na mocy ostatecznej decyzji Starosty Powiatowego we Wschowie z dnia [...] września 2004 r. został zobowiązany do wykonywania pomiarów jakości ścieków. Zgodnie z pkt 1.3 i pkt III akapit 3 tego pozwolenia na skarżącego nałożono m.in. obowiązek wykonywania co dwa miesiące pomiaru w zakresie wskaźnika- chlor całkowity, Z akt administracyjnych sprawy wynika, co również potwierdził sam skarżący w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, obowiązek ten nie był przez skarżący Zakład wykonywany. W tych okolicznościach organ administracyjny obowiązany był stosownie do powołanego wyżej art. 305a ust. 1 pkt 2a ustawy do wszczęcia postępowania i wydania decyzji określającej wymiar administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzenie do środowiska ścieków z naruszeniem wymaganych warunków. Organ pierwszej instancji w oparciu o wskazany powyżej art. 305a ust, 1 pkt 2a ustawy wymierzył Zakładowi [...] w S. administracyjną karę pieniężną za naruszenie warunków odprowadzania ścieków z oczyszczalni w S. w wysokości 115 864,55 zł. Wysokość kary została ustalona zgodnie z przepisami obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 18 września 2007 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na rok 2008. W ocenie Sądu w decyzji organu pierwszej instancji, która następnie została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, prawidłowo wskazano metodykę, którą należy zastosować przy wyliczeniu przedmiotowej kary pieniężnej, jak również prawidłowo ustalono wysokość kary w oparciu o treść art. 305a ust. 1 pkt 2a ustawy. Należy również podkreślić, iż uzasadnienie decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska umożliwia zarówno skarżącemu jak i składowi orzekającemu w niniejszej sprawie, prześledzenie i ocenę prawidłowości wyliczenia wymierzonej kary pieniężnej. Sąd nie podzielił zarzutów strony skarżącej, iż brak wykonania badań w zakresie wskaźnika- chlor całkowity wynika z niewykonania przez Zakład [...] Sp. j. w P. postanowień umowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. zawartej między tym Zakładem a skarżącym, dotyczących przeprowadzania badań przedmiotowego wskaźnika. Jak słusznie zauważył organ, ocena przyczyn niewykonania postanowień powyższej umowy nie należy do właściwości orzekających w niniejszej sprawie organów, nie może też stanowić usprawiedliwienia dla zaniechania wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej. Nieuprawnionym zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie jest również zarzut, iż w niniejszej sprawie organy orzekające mogły odstąpić od zastosowania art. 305 a ust. 1 pkt 2 ustawy, z uwagi na postanowienia dyrektywy Rady z dnia 17 grudnia 1979 r. w sprawie ochrony wód gruntowych przed zanieczyszczeniem spowodowanym przez niektóre substancje niebezpieczne. Jak słusznie zauważył Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę, przepisy dyrektywy nie mają bezpośredniego zastosowania w Państwach Członkowskich. Oznacza to, że wybór formy i środków wprowadzenia postanowień dyrektywy pozostawiona jest organom krajowym. W polskim systemie prawnym postanowienia powołanej dyrektywy zostały uwzględnione przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) i ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w zakresie przepisów egzekucyjnych. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły zatem odstąpić od zastosowania normy przewidzianej w art. 305a ust. 1 pkt 2a ustawy, a tym samym wymierzenia przedmiotowej kary, bez względu na to, czy naruszenie określonych wymogów było istotne, czy nie. Należy wyraźnie podkreślić, iż jedyną przesłanką, którą mogły kierować się orzekające organy, wynikającą z art. 305a ust. 1 pkt 2a, było niewykonywanie stosownych pomiarów, do których prowadzenia podmiot został zobowiązany w prawomocnym pozwoleniu wodnoprawnym. Ta okoliczność natomiast, w ocenie Sądu, została wyczerpująco w zaskarżonej decyzji wyjaśniona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zakład [...] w S. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, ogólnej zasady prawa wspólnotowego, to jest zasady proporcjonalności wyprowadzonej przez Trybunał Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) z art. 5 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 r. tekst jednolity z dnia 24 grudnia 2002 r. (Dz.Urz. WE C Nr 325, str. 33) obecnie art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej przez jej niezastosowanie i poprzez to zastosowanie nieadekwatnej i zbyt surowej sankcji za uchybienie, którego dopuścił się skarżący, co skutkowało tym, iż organy administracyjne i Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o zasadę pierwszeństwa nie odmówiły zastosowania sprzecznej z prawem wspólnotowym normy prawa krajowego to jest art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U, 2008 Nr 25, poz. 150 ze zm.); 2. naruszenie przepisów prawa procesowego to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez nieodniesienie się do zarzutu skargi w przedmiocie niezastosowania przez organy administracyjne zasady proporcjonalności i niewyjaśnienie na jakiej podstawie i z jakiej przyczyny Sąd odmówił zastosowania zasady proporcjonalności wraz z zasadą pierwszeństwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w trybie art. 188 p.p.s.a. – przy uwzględnieniu zarzutu z pkt 1, a nieuwzględnieniu zarzutu z pkt 2 petitum skargi - i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajdowała uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego - ogólnej zasady prawa wspólnotowego, to jest zasady proporcjonalności. Ma rację skarżący kasacyjnie, że zasada proporcjonalności jest jedną z podstawowych zasad prawa unijnego. Jednocześnie wbrew temu co stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie jest tak, że przepisy dyrektyw nie mają bezpośredniego zastosowania w Państwach Członkowskich. Niemniej jednak w polskim systemie prawnym postanowienia powoływanej wyżej dyrektywy zostały przez ustawodawcę prawidłowo zaimplementowane w przepisach ustawy Prawo wodne, a także ustawy Prawo ochrony środowiska. Podkreślić jednocześnie należy, że zasada proporcjonalności znajduje również odzwierciedlenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W tej fundamentalnej konstytucyjnej zasadzie mieści się również pojęcie proporcjonalności. Tym niemniej o ile wywody skarżącego kasacyjnie, odnoszące się do aspektów zasady proporcjonalności są co do zasady słuszne, to w niniejszej sprawie w istocie potwierdzają prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 305a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach zostały przekroczone o 80 % - w przypadku składu ścieków, co z kolei staje się podstawą do wymierzenia kary za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kary za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi (Dz.U. Nr 260, poz. 2177) . Brak możliwości odstąpienia od zastosowania kary o której mowa w powołanych przepisach czy jej zmniejszenia, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie narusza zasady proporcjonalności. Obowiązek pomiarów i związana z tym kara za ich nieprzeprowadzenie ma bowiem za zadanie zapewnić należytą ochronę środowisku naturalnemu. Szczególna ochrona środowiska naturalnego znalazła odzwierciedlenie w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu polityka Unii w dziedzinie środowiska opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Przepis ten stanowi również, że w tym kontekście środki harmonizujące odpowiadające wymogom w dziedzinie ochrony środowiska obejmują, w odpowiednich przypadkach, klauzulę zabezpieczającą, która pozwala Państwom Członkowskim na podejmowanie, z pozagospodarczych względów związanych ze środowiskiem, środków tymczasowych, podlegających unijnej procedurze kontrolnej. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że brak pomiarów składu ścieków stanowi przypadek mniejszej wagi jest twierdzeniem gołosłownym. Brak pomiarów w wymaganym zakresie uniemożliwia bowiem stwierdzenie czy i w jakim zakresie podmiot korzystający ze środowiska przekroczył dopuszczalne normy. Wskazywane zaś przez stronę skarżącą kasacyjnie wyniki pomiarów są wykonane obecnie, co sprawia, że nie są one miarodajne dla oceny stanu występującego w okresie w którym nie dokonywano pomiarów. Podkreślić należy, że nieprzeprowadzenie kontroli w wymaganym zakresie musi być traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm, aby nie doprowadzić do sytuacji w której podmioty korzystające ze środowiska podejmowałyby się kalkulacji, czy dotrzymywać wymaganych przepisami oraz treścią zezwolenia wodnoprawnego standardów w zakresie monitoringu składu ścieków, czy świadomie odstąpić od tych wymogów. Wysokość kary jaką przewidział ustawodawca jest natomiast proporcjonalna do zagrożenia dla środowiska jakie mógłby powodować podmiot emitujący wyszczególnione przepisami substancje, bez szczegółowej kontroli w tym zakresie. W obronie środowiska naturalnego należy bowiem przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia pomiarów jest jednoznaczne z przekroczeniem norm. Podkreślić również należy, że rację ma zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organy administracji publicznej, wskazujące, że dla odpowiedzialności podmiotu korzystającego ze środowiska za nieprzeprowadzenie stosownych pomiarów, nie ma znaczenia fakt, iż podmiot ten jest związany umową dotyczącą wykonywania przedmiotowych pomiarów, których jednakże nie wykonano, albowiem jest to kwestia cywilnoprawna, która sama w sobie nie ma wpływu na obowiązki o charakterze publicznoprawnym. Może ona natomiast stanowić podstawę ewentualnego roszczenia cywilnoprawnego. Podnieść również należy, że kara z tytułu nieprzeprowadzania pomiarów została nałożona na profesjonalny podmiot korzystający ze środowiska, nie zaś na osobę fizyczną. Pozwolenie wodnoprawne nakładało na ten podmiot w sposób jednoznaczny obowiązki, w tym wymóg przeprowadzania pomiarów chloru. Niedopełniając obowiązków publicznoprawnych nałożonych pozwoleniem wodnoprawnym podmiot korzystający ze środowiska winien był liczyć się z konsekwencjami takiego działania – w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, która jak wykazano powyżej jest proporcjonalna do zagrożenia dla środowiska. Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.