V SA/Wa 1145/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi D. C. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w W. z [...] maja 2009 r. Zaskarżonym orzeczeniem Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] lutego 2009 r. o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. Zaskarżoną decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji wydał w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] marca 2005 r. D. C. wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Kierownik Biura Powiatowego Agencji w P. decyzją z [...] maja 2006 r. przyznał wnioskodawcy płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 4.818,66 zł. Jednocześnie w sentencji decyzji organ I instancji wskazał, iż przyznana płatność będzie wypłacana przez 5 kolejnych lat - przy czym m.in. z takim zastrzeżeniem, że warunkiem wypłaty tej płatności w 4 i 5 roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty 3 płatności. W ciągu 7 dni po ww. terminie należy złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Nadto, organ zaznaczył, iż wymaganym załącznikiem do tego oświadczenia będzie dokument potwierdzający zrealizowanie zadeklarowanego przedsięwzięcia. Następnie, z akt sprawy wynika, iż decyzją z [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w P. wstrzymał D. C. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego, przyznaną wskazaną powyżej decyzją z [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na przepis § 8 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870). Wyjaśnił, iż wstrzymanie płatności było spowodowane nie dostarczeniem przez beneficjenta oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Podał, że na podstawie § 8 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, beneficjent zobowiązany jest do zrealizowania przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w 3 roku realizacji planu oraz złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2. Oświadczenie składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1, dotyczący zrealizowania przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy w dniu 12 marca 2009 r. Pismem z [...] marca 2009 r., złożonym w terminie do wniesienia odwołania od ww. orzeczenia, D. C. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji w W. z prośbą o umożliwienie złożenia do akt sprawy brakującego oświadczenia. Wyjaśnił, iż wymaganego oświadczenia nie złożył w odpowiednim terminie z uwagi na problemy ze zdrowiem. Do omawianego pisma załączył historię swojej choroby, zaświadczenie lekarskie oraz wypis z treści orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS. Powyższe pismo D. C. zostało potraktowane jako środek zaskarżenia wniesiony od decyzji z [...] lutego 2009 r. Po jego rozpatrzeniu, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji w W. w dniu [...] maja 2009 r. wydał decyzję (będącą przedmiotem skargi), którą zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji. Wyjaśnił, iż zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w 4 i 5 roku kontynuacji działania wypłaca się, jeżeli producent rolny zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w 3 roku realizacji planu oraz złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego - w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął ww. termin 6 miesięcy. Następnie organ odwoławczy podał, iż w niniejszej sprawie wypłata 3 raty płatności nastąpiła [...] lipca 2008 r. Tym samym ostateczny termin na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć upłynął w dniu [...] stycznia 2009 r. Tymczasem D. C. do dnia wydania skarżonej decyzji wymaganego oświadczenia nie złożył. To zaś obligowało organ do wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty płatności w 4 i 5 roku. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy odniósł się do podniesionych przez zainteresowanego okoliczności związanych ze złym stanem jego zdrowia i załączonych przez niego dokumentów lekarskich. Po dokonaniu analizy tych dokumentów stwierdził, iż D. C. mógł w wymaganym terminie, tj. do dnia [...] stycznia 2009 r., osobiście lub za pośrednictwem poczty złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć. Uznał bowiem, że nie złożenie ww. oświadczenia w odpowiednim do tego terminie nie nastąpiło z przyczyn niezależnych od producenta rolnego. Nadto, organ odwoławczy poinformował, że złożenie ww. oświadczenia w terminie późniejszym jest możliwie wówczas, gdy wnioskodawca złoży prośbę o przywrócenie terminu wraz z dopełnieniem czynności, dla której termin został uchybiony oraz wtedy, kiedy zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy - w myśl art. 58 k.p.a. W sprawie takiej prośby wraz z oświadczeniem wnioskodawca nie złożył. Na koniec Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji wskazał, iż w jego ocenie decyzja I instancji jest zgodna z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji w W. z [...] maja 2009 r. skarżący - D. C. zwrócił uwagę na swoje poważne problemy ze zdrowiem, które to uniemożliwiły mu zachowanie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć. Podniósł, iż na okoliczność tę zwracał uwagę w postępowaniu administracyjnym, jednak nie została ona uwzględniona przez organ orzekający. Zaznaczył też, że ze złożonej przez niego dokumentacji lekarskiej wynika, iż jest osobą schorowaną. Wskazał również, że mimo swojej choroby gospodarstwo, które prowadzi "rozwinęło się i nadal się rozwija". Do skargi załączył dokumenty mające obrazować jego stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie - stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Sąd za konieczne uznał uchylenie zaskarżonego orzeczenia jako wydanego z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja narusza bowiem art. 58 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazany przepis reguluje instytucję przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym, która to w ocenie Sąd w sprawie niniejszej winna być zastosowania. Podejmując takie rozstrzygnięcie Sąd miał na względzie przede wszystkim to, iż zarówno w piśmie z [...] marca 2009 r. (potraktowanym przez organy orzekające jako odwołanie), jak i w złożonej do Sądu skardze, skarżący nie neguje faktu, że nie dopełnił nałożonego na niego obowiązku z tytułu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego wynikającego z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.). Nie twierdzi bowiem, że złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego - w terminie przewidzianym w § 8 ust. 2 wymienionego rozporządzenia. Wręcz przeciwnie - rozstrzygnięć organów orzekających wydanych w sprawie w obu instancjach (powołujących się na powyższe), w tym zakresie nie zwalcza - tak w postępowaniu administracyjnym jak i na etapie skargi. Zgadza się tym samym tak z interpretacją zastosowanych przepisów prawa materialnego jaki i ustalonym stanem faktycznym sprawy. Zauważa jednak, iż nie dopełnienie przez niego powyżej wskazanego obowiązku było niezależne od niego, bo spowodowane jego złym stanem zdrowia. W związku z tym, w piśmie z [...] marca 2009 r. zwrócił się o umożliwienie mu złożenia wymaganego oświadczenia po terminie. Jednocześnie zaznaczył, iż mimo choroby i dzięki pomocy sąsiadów zrealizował przedsięwzięcie. W świetle przytoczonych okoliczności stwierdzić trzeba, iż organ zbyt pochopnie potraktował pismo skarżącego z [...] marca 2009 r. jako środek zaskarżenia. Zdaniem Sądu z uwagi na zawartą w tym piśmie argumentację producenta rolnego należało uznać, iż jest to prośba o przywrócenie uchybionego 7- dniowemu terminu do złożenia oświadczenia. Tak też pismo to powinno być w niniejszej sprawie potraktowane. Jest to uzasadnione również tym, iż termin przewidziany w § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia (w odróżnieniu od terminu wynikającego z § 8 ust. 1 pkt 1), ma charakter terminu procesowego, a to oznacza, iż na podstawie art. 58 k.p.a. może być on przywrócony. Nadto, zaznaczyć należy, iż z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy miał wątpliwości co do charakteru pisma skarżącego z [...] marca 2009 r. Świadczy o tym powołanie w treści tej decyzji przesłanek z art. 58 k.p.a. i dokonanie analizy sprawy w zakresie ewentualnego przywrócenia skarżącemu uchybionego terminu. W takiej sytuacji - tj. w sytuacji pojawiających się wątpliwości co do charakteru pisma, rzeczą organu -zdaniem Sądu- było wyjaśnić rzeczywistą wolę strony - tj. wezwać producenta do wyjaśnienia jego żądania, uzupełnienia nieścisłości. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż organ administracyjny na podstawie art. 9 k.p.a. ma obowiązek czuwania nad tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym też celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie (co nie jest bez znaczenia), skarżący działał przez cały czas trwania postępowania przed organami administracji publicznej bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Zatem to rzeczą organu pozostało nadać odpowiednią formę prawną dla żądania wnioskodawcy i zrozumienia jego intencji. Konkludując, żądanie skarżącego zawarte w piśmie z [...] marca 2009 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji powinien ocenić na podstawie pełnej treści wniesionego pisma. Posłużenie się sformułowaniem "odwołanie", nie powinno mieć przy tym decydującego znaczenia, jeżeli z treści tego pisma jednoznacznie wynika, że skarżący nie kwestionuje faktu, iż nie złożył oświadczenia, do którego był zobowiązany na podstawie § 8 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia- w terminie określonym w ust. 2 tego przepisu (co zaś stanowiło o wydaniu w stosunku do niego w dniu [...] lutego 2009 r. negatywnego rozstrzygnięcia), a wnosi jedynie o umożliwienie mu złożenia brakującego oświadczenia po terminie. Tym samym w ocenie Sądu, w sprawie należało pismo skarżącego z [...] marca 2009 r. potraktować jako wniosek zawierający prośbę o przywrócenie terminu, a nie -jak potraktował to Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji- jako odwołanie od decyzji Kierownika Biura z [...] lutego 2009 r. W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż ww. pismo skarżącego organ odwoławczy powinien przekazać organowi I instancji jako podanie wszczynające postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia stosownego oświadczenia. W tym też trybie, a więc z zastosowaniem art. 58 k.p.a. pismo to winno zostać rozpatrzone. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, iż Sąd nie przesądza wyniku tej sprawy. Rzeczą organu jest bowiem rozważenie okoliczności wskazanych przez skarżącego, a w efekcie ustalenie, czy uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych. Nadto, badając sprawę z ww. wniosku o przywrócenie terminu należy mieć na względzie, iż skarżący nie złożył oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć - czyli nie dokonał czynności, dla której określony był uchybiony przez niego termin. Dostrzegając tę okoliczność Sąd stwierdza, że niedopełnienie obowiązku jednoczesnego dokonania czynności wraz z prośbą o przywrócenie terminu skutkować może co najwyżej koniecznością zastosowania procedury z art. 64 § 2 k.p.a. polegającej na wezwaniu wnoszącego wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, której w terminie nie dokonał - pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. W żadnym przypadku nie zachodzi tu możliwość wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Powyższe okoliczności należy mieć na względzie przy interpretacji warunku "jednoczesności", o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.