I SA/Wa 1186/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Z. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] J. – K. na odcinku L. – G., prawa własności nieruchomości położonej w L., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnością Z. N. oraz ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie na jej rzecz w kwocie [...] zł - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] J. – K. na odcinku L. – G. od km [...] do km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. Pismem z dnia 17 maja 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnością Z. N. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] J. – K. na odcinku L. – G., prawa własności nieruchomości położonej w L., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnością Z. N. oraz ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie na jej rzecz w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Z. N. wniosła odwołanie, podnosząc, że w toku postępowania nie przeprowadzono rokowań w sprawie wykupu przedmiotowej nieruchomości oraz naruszono przepisy Konstytucji. Pismem z dnia 30 kwietnia 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o wycofanie wniosku o wydanie decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej ww. działki, podnosząc , że w chwili obecnej w stosunku do działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania toczy się postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla "Rozbudowy drogi krajowej nr [...] J. – K. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi, na odcinku L. – G. od km [...] do km [...]" w oparciu o znowelizowaną ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zarówno zmiany stanu prawnego, jak i faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji a orzeczeniem organu odwoławczego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Natomiast zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż instytucja umorzenia postępowania administracyjnego nie ma w Kodeksie postępowania administracyjnego charakteru jednorodnego. Obok kodeksowej podstawy formułującej obowiązek jej zastosowania funkcjonuje także regulacja pozostawiające umorzenie postępowania uznaniu organu administracji publicznej. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest przepis art. 105 § 1 k.p.a., przy czym organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu badać, czy postępowanie "z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe". Podstawą fakultatywnego umorzenia postępowania jest przepis art. 105 § 2 k.p.a., który uprawnia organ administracji publicznej do oceny, czy wniosek strony o umorzenie postępowania zasługuje na uwzględnienie pod kątem warunków w tym przepisie przewidzianych. W przypadku umorzenia fakultatywnego organ administracji publicznej działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest to uznanie ograniczone ze względu na te właśnie ustawowe warunki dopuszczalności umorzenia. Organ odwoławczy wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 22 kwietnia 2009 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o wywłaszczeniu ww. nieruchomości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Tym samym należało uznać, iż wycofał on wniosek z dnia 17 maja 2007 r. o wywłaszczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Minister Infrastruktury podniósł, że wszczęcie postępowania dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oparte jest na zasadzie skargowości i wymaga stosownego wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Wobec powyższego organ drugiej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia postępowania dotyczącego niezwłocznego zajęcia nieruchomości (art. 105 § 1 k.p.a.), gdyż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wycofał wniosek o wywłaszczenie ww. nieruchomości, co oznacza utratę przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu decyzji merytorycznej. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. w części umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. N., zarzucając jej naruszenie art. 139, 136, 9, 10 § 1, art. 15, art. 105 § 1 i 8 k.p.a., co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że została pozbawiona prawa do wypowiedzenia się co do zgłoszonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wycofania wniosku o wywłaszczenie jej działki. Ponadto dodała, że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma czynności - wycofania żądania o wszczęciu postępowania administracyjnego. W niniejszym postępowaniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na żądanie, którego postępowanie wszczęto, nie wystąpił o umorzenie tego postępowania. Umorzono jedno postępowanie administracyjne po to, aby można było wszcząć nowe postępowanie administracyjne według nowych przepisów o ten sam przedmiot w postaci odebrania jej prawa własności. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja nie ma podstawy prawnej dotyczącej przyczyny umorzenia. Dopiero w jej uzasadnieniu organ powołuje jako podstawę prawną przepis art. 105 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. narusza prawo. W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury uchylił decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] J. – K. na odcinku L. – G., prawa własności nieruchomości położonej w L., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnością Z. N. oraz ustalającą odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie na jej rzecz w kwocie [...] zł i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Organ uznał, że w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wycofał wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, co oznacza utratę przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu decyzji merytorycznej. W ocenie Sądu stanowisko Ministra Infrastruktury jest nieprawidłowe. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednakże swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 k.p.a., dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może istnieć jeszcze przed jego wszczęciem jak i może powstać w toku postępowania i niezależnie od tego, w jakim czasie zaistnieje, organ rozpoznający sprawę ma obowiązek jej uwzględnienia. Obowiązek ten wynika z art. 105 § 1 k.p.a., a jego zaniechanie skutkować będzie wadliwością prawną podjętego rozstrzygnięcia. W przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji, organ odwoławczy ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź w drodze postępowania administracyjnego, np. wówczas gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej albo, gdy dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 1995 r. sygn. SA/Wr 96/95 (niepubl.), stwierdził, że organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe. Sąd ten pogląd w pełni podziela. Umorzenie postępowania w sytuacji innej niż opisana wyżej, tzn. bez ustalenia, że postępowanie pierwszej instancji było bezprzedmiotowe, stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a) i rażące naruszenie art. 138 § 1 pk 2 k.p.a. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Minister Infrastruktury wydając zaskarżoną decyzję zmienił przedmiot postępowania administracyjnego i tym samym, postępowanie stało się jednoinstancyjne. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. i umorzenia postępowania przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie to nie było bowiem bezprzedmiotowe. Wniosek uczestnika postępowania powołującego się na okoliczności zaszłe po wydaniu decyzji Wojewody [...] nie miał znaczenia takiego, jakie przypisał mu Minister Infrastruktury. Powołano w nim bowiem zdarzenia, które nie były i nie mogły być oceniane przez organ pierwszej instancji. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje działania organu wyższego stopnia w charakterze organu odwoławczego inaczej, niż na podstawie odwołania strony. W związku z tym Minister Infrastruktury zobowiązany będzie w toku ponownego postępowania odwoławczego rozpatrzeć odwołanie wniesione przez Z. N., dopełniając przy tym wszelkich obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym obowiązków wyrażonych w art. 138 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit.c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy