I SA/Wa 697/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Maria Tarnowska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] S.A. w D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] w D. SA od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmawiającej zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. dotyczącej uwłaszczenia Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w K. nieruchomościami położonymi w O. utrzymał zaskarżona decyzje w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...] działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dnia 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w O. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...]posiadające księgi wieczyste (KW [...], KW [...], KW [...]) oraz stwierdził nabycie własności budynków położonych na działce nr [...] wskazując, iż w skład nieruchomości wchodzą urządzenia uzbrojenia terenu nie objęte decyzją stosownie do art. 49 kc. Ustalono także cenę gruntu i opłatę roczną za użytkowanie wieczyste gruntu w wysokości 3 % ceny gruntu. Pismem z dnia 27 listopada 2007 r. Przedsiębiorstwo [...] SA w D. wniosło o zmianę decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 155 kpa, w części dotyczącej wysokości opłaty rocznej uważając, iż opłata ta powinna być ustalona na poziomie 1 % wartości nieruchomości na postawie art. 72 ust. 3 pkt 4 powyższej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmówił żądanej zmiany decyzji uwłaszczeniowej, uznając, że przedmiotowa nieruchomość zarówno w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej jak i obecnie nie jest w przeważającej części wykorzystywana na cele realizacji infrastruktury technicznej nie ma zatem przesłanek do ustalenia opłaty rocznej w wysokości 1 % wartości nieruchomości. Organ podniósł też, że decyzja uwłaszczeniowa nie została zaskarżona w trybie zwykłym, co oznacza jego zdaniem, że wysokość stawki opłaty rocznej nie budziła wówczas wątpliwości. Od tej decyzji Przedsiębiorstwo [...] SA w złożyło odwołanie do Ministra Infrastruktury. Pismem z dnia 21 kwietnia 2008 r. Starosta O. poinformował [...] Urząd Wojewódzki w K., iż w razie wystąpienia przesłanek uzasadniających zastosowanie stawki opłaty za użytkowanie wieczyste w wysokości 1% wyraża zgodę na zmianę decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 155 kpa. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę uznał, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 155 kpa i uwzględnienia odwołania. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że decyzja uwłaszczeniowa z [...] lutego 2001 r. nie określa konkretnego celu wykorzystania gruntu, zobowiązując tylko użytkownika do korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem. Uwłaszczenie zdaniem organu nie oznacza, że nieruchomość będzie wykorzystywana wyłącznie na cele urządzeń infrastruktury technicznej. Samo istnienie takich urządzeń nie objętych decyzją, wobec art. 49 kc, nie jest też równoznaczne z twierdzeniem o wyłącznym istnieniu tego typu urządzeń na danym gruncie. Zdaniem organu działka nr [...] wykorzystywana była też jako składowisko żużlu i opału. Zdaniem organu również z operatu szacunkowego sporządzonego w trakcie procedury uwłaszczania wynika, że nieruchomość w części zabudowana jest obiektami, a w części przeznaczona jest na składowisko żużla, a tylko niewielka jej część o pow. [...] m2 (działki nr [...] o ogólnej pow. [...] ha) jest przeznaczona pod otwarty kolektor. Z powyższego zdaniem organu nie wynika, że przedmiotowa nieruchomość wyłącznie lub w przeważającej części wykorzystywana była pod urządzenia infrastruktury technicznej. Jednocześnie organ zauważa, że w sytuacji gdy zmieniły się okoliczności co do sposobu wykorzystywania nieruchomości, istnieje możliwość dokonania aktualizacji ceny i opłaty rocznej w przewidzianym do tego trybie. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Przedsiębiorstwo [...] w D. Spółka Akcyjna (następca prawny Państwowego Przedsiębiorstwa [...] w D. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7,75 § 1,77 § 1, 81, 85 § 1, 107 § 3 kpa z związku z art. 72 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w 2001 r. poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przez co przyjęto błędną stawkę procentową, naruszenie art. 155 kpa, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, naruszenie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w 2001 r. oraz § 3 ust. 1 i 3, § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenie osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.) poprzez nieznanie, iż stosunek prawny powstały na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. stanowi kontynuację stosunku prawnego powstałego na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. w szczególności w zakresie celu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo procesowe i materialne. W obecnym uzasadnieniu skargi podniesiono miedzy innymi, że organy przed wydaniem decyzji nie skorzystały z dowodu w postaci przesłuchania strony, oględzin miejsca ani z opinii biegłego. Zdaniem skarżącego organ uwłaszczeniowy błędnie zinterpretował treść art. 72 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmując stawkę 3 % opłat za użytkowanie wieczyste, jest to stawka najwyższa i zdaniem skarżącego jej zastosowanie powinno być wolne od jakichkolwiek wątpliwości faktycznych i prawnych, dlatego też Minister Infrastruktury, rozpatrując sprawę obecnie powinien przeprowadzić wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego odmawiając zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa organ naruszył ten przepis, gdyż istnieje słuszny interes strony (skarżącego) w zmianie wysokości ustalonej stawki opłaty za użytkowanie wieczyste z 3 % na 1 % wartości nieruchomości z datą wsteczną tj. od 2001 r., umożliwiając tym samym skarżącemu dochodzenie zwrotu nadpłaconej kwoty poprzez zmiany błędnej decyzji administracyjnej. Przedmiotowa nieruchomość stanowi zdaniem skarżącego jeden całościowy kompleks i należy traktować ją jako przy zastosowaniu 1 % stawki za użytkowanie wieczyste, bo nieruchomości o funkcji izolacyjnej i ochronnej muszą istnieć w związku z istnieniem kotłowni. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodając, że zarzuty skargi są nietrafne, a zarzut dotyczący tego iż naruszono przepisy uwłaszczeniowe poprzez nieznanie iż "stosunek prawny powstały na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2001 r. stanowi kontynuację stosunku prawnego powstałego na podstawie decyzji z dnia [...].12.1988 r. w szczególności w zakresie celu" uznał za niezrozumiały, gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera tezy o nie uznaniu stosunku prawnego i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą uchylenia ostatecznej decyzji w trybie art. 155 kpa, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest to nadzwyczajny tryb zmiany decyzji ostatecznej. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowym, celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz celem takiego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, ze decyzje podejmowane na podstawie art. 155 kpa maja charakter uznaniowych, co oznacza, że uchylenie lub zmiana poprzedniej decyzji pozostawione jest uznaniu organu orzekającego. Nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 155 kpa organ administracyjny nie jest zobowiązany do zmiany czy też uchylenia decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu przepis art. 155 kpa pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej interesowi strony. Organ nie jest zobligowany a priori do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, ale powinien dokonać oceny, czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmiany albo uchyleniu takiej decyzji. Uchylenie ostatecznej decyzji na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 kpa) jest instytucją szczególna godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanek umożliwiających jej zastosowanie musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może jednak polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Należy jednak zwrócić uwagę, jak słusznie podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2002 r. (sygn. akt IV/SA 1206/02, ONSA 2003/4/140), że zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 zdanie pierwsze kpa) wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kodeks postępowania administracyjnego, trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. W związku z tym przesłanki zastosowania określonego trybu wzruszenia decyzji muszą być bezspornie ustalone i znajdować oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, przy czym nie wystarczającym jest jedynie ich powołanie bez jednoczesnego uzasadnienia ich istnienia w konkretnych okolicznościach sprawy. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że zarzuty skarżącego podniesione na rozprawie przez pełnomocnika dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa przez organ administracyjny dokonujący uwłaszczenia przez błędną subsumcję nie mogą być oceniane przez organ rozpatrujący wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa. Zarzuty te mogły być rozpoznane w zwykłym trybie postępowania poprzez złożenie odwołania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zdaniem sądu organ rozpatrujący sprawę w sposób właściwy zebrał i ocenił materiał dokumentacyjny będący podstawą do wydania decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2001 r., słusznie zauważając, że uwłaszczenie nie oznacza, iż nieruchomość będzie wykorzystywana wyłącznie na cele urządzeń infrastruktury technicznej. Z operatu szacunkowego z dnia 6 września 2000 r., którego nie zakwestionowała żadna ze stron wydanego w oparciu o istniejący wówczas stan faktyczny wynika bezspornie, że część przedmiotowej nieruchomości była zabudowana obiektami (portiernia i kotłownia), część była przeznaczona na składowisko żużla, natomiast tylko bardzo mała jej część [...] m2 była przeznaczona na otwarty kolektor, czyli urządzenie infrastruktury technicznej. Skoro działki o łącznej powierzchni [...] ha zabudowane były jedynie dwoma budynkami, składowiskiem żużla i opału oraz kolektorem słusznie, zdaniem sądu, uznano, że w przeważającej części nie były wykorzystywane na cele infrastruktury technicznej umożliwiającej zastosowanie 1 % stawki za użytkowanie wieczyste gruntu. Z powyższych ustaleń nie wynika by interes skarżącego przedsiębiorstwa domagającego się zmiany decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej stawki procentowej opłaty za użytkowanie wieczyste z 3 % do 1 % można by nazwać słusznym lub przemawiał by za tym słuszny interes społeczny, co uzasadniałoby zmiany tej decyzji w trybie art. 155 kpa. Natomiast należy zgodzić się, ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury, że gdyby aktualnie zmienił się sposób wykorzystania gruntu istnieje możliwość de lege ferenda dokonania aktualizacji i zmiany wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w przewidzianym do tego trybie. Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skarżącego uzasadnienia decyzji organu pierwszoinstacyjnego i odwoławczego odpowiadają wymogom art. 107 § 3 kpa. Nie można także uznać aby decyzje te zostały wydane bez rozważenia art. 155 KPA w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego tj. z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Natomiast nie zastosowanie przez organ art. 81 i art. 85 kpa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ nie naruszył także art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami ponieważ z całego zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego nie wynika, aby na jakimś etapie postępowania kwestionował on następstwo prawne skarżącego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.