IV SA/Gl 165/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia z dnia [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Zaliczek Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przyznał R. D. zasiłek rodzinny na dziecko - M. D., w kwocie 68 zł miesięcznie na okres od 1 września 2008 r. od 31 sierpnia 2009 r. a także dodatki do tego zasiłku: z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie 80 zł miesięcznie - na taki sam okres oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, jednorazowo w wysokości 100 zł. Następnie, to jest wezwaniem z dnia [...] r., organ pierwszej instancji - zważywszy treść pisma złożonego przez R. D. w dniu [...] r., z którego wynikało, iż podjął on zatrudnienie - zwrócił się do skarżącego o osobiste stawienie się w Ośrodku, celem udzielenia wyjaśnień dotyczących dochodu uzyskanego, w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania. W odpowiedzi na powyższe R. D. oświadczył, że nie widzi potrzeby udzielania jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień, gdyż wszystkie niezbędne informacje podał składając wniosek. Dodał także, iż z uwagi na brak prawa do urlopu nie jest w stanie stawić się na wezwanie. W tym stanie rzeczy Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., w dniu [...] r., wydał decyzję nr [...], mocą której wstrzymał realizację świadczeń przyznanych wspomnianą decyzją własną z dnia [...] r., począwszy od dnia 1 grudnia 2008 r. powołując się na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139 poz. 992 ze zm.). W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. R. D. domagał się uchylenia wskazanego wyżej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z dnia [...] r. oraz zażądał realizacji przyznanych świadczeń rodzinnych za okres od grudnia 2008 r. do sierpnia 2009 r. Skarżący podkreślił, że w sierpniu 2008 r., gdy ubiegał się o sporne świadczenia udzielił wszystkich wymaganych informacji dotyczących wysokości dochodu swej rodziny, natomiast żądanie od niego ponownych wyjaśnień w tej kwestii już po wydaniu prawomocnej decyzji administracyjnej stanowi rażące naruszenie prawa i jest wysoce krzywdzące wobec jego niepełnosprawnego syna. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną w oparciu o art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skarżący we wniosku na okres zasiłkowy 2008-2009 nie podał, iż uzyskał dochód po roku 2007. Oświadczył bowiem, że nie pracował, gdyż pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W dniu [...] r. skierował jednak do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. pismo, z którego wynikało, iż podjął zatrudnienie. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy wywiódł, że okoliczności sprawy uzasadniały wezwanie strony do udzielenia wyjaśnień dotyczących uzyskania dochodu po roku bazowym w zakresie dotyczącym np. podania daty podjęcia zatrudnienia i wysokości dochodu za pierwszy pełny przepracowany miesiąc. Z kolei odmowa udzielenia przezeń wyjaśnień w wyznaczonym terminie stanowi przesłankę wstrzymania wypłaty pobieranych świadczeń. W tym miejscu Kolegium zaakcentowało, że w decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, skarżący został prawidłowo pouczony o wynikającym z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązku niezwłocznego powiadamiania organu wypłacającego świadczenia rodzinne o zmianach okoliczności mających wpływ na prawo do tych świadczeń a także o tym, że z mocy art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 cytowanej regulacji, niedopełnienie rzeczonego obowiązku spowoduje żądanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Wstrzymanie wypłaty było zatem w niniejszej sprawie zasadne albowiem zmierzało do zapobieżenia powstania nienależnie pobranych świadczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. D. wniósł o uchylenie decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oraz ponownie zażądał wypłacenia świadczeń rodzinnych za okres od grudnia 2008 r. do sierpnia 2009 r. Skarżący podkreślił, że podstawą przyznania świadczeń rodzinnych za okres zasiłkowy rozpoczynający się w 2008 roku są dochody osiągane w roku 2007, które udokumentował w sposób wystarczająco dokładny. Tym samym żądanie udzielenia wyjaśnień w kwestii dochodów osiąganych przezeń w roku 2008 było bezprawne, zaś wstrzymanie w związku z tym realizacji świadczeń rodzinnych uważa za wysoce krzywdzące w stosunku do jego niepełnosprawnego syna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu swej decyzji wywodząc, że odmowa udzielenia przez skarżącego wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych uzasadniała wydanie rozstrzygnięcia o wstrzymaniu realizacji pobieranego przezeń zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Nadto Kolegium wyjaśniło, że wbrew twierdzeniom strony, uzyskanie dochodu po roku bazowym jest brane pod uwagę przy ocenie spełnienia kryterium dochodowego warunkującego pobieranie spornych świadczeń, zaś właściwy organ administracyjny jest nie tylko uprawniony, lecz nawet zobowiązany do żądania od niej informacji w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że stosownie do treści art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), wykazała bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie zapadłe w pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Podstawą prawną aktu stanowiącego przedmiot skargi był art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z treścią tego unormowania, przesłanką wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych jest odmowa udzielenia bądź nieudzielenie w wyznaczonym terminie przez osobę, która je pobiera, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do tych świadczeń. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji zgodnie przyjęły, że wstrzymanie realizacji pobieranego przez stronę zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami - przyznanego na okres zasiłkowy od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. - było uzasadnione z uwagi na nieudzielanie przez nią stosownych informacji o dochodzie uzyskanym z tytułu nawiązanego w roku 2008 stosunku pracy. Słusznie przy tym zwróciły uwagę, iż wspomniana okoliczność wywiera wpływ na przysługujące wyżej wymienionemu prawo do pobieranych świadczeń rodzinnych. Jakkolwiek bowiem przesłanką warunkującą posiadanie tego prawa jest zasadniczo spełnienie kryterium określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., przez dochód rodziny (czyli, stosownie do treści art. 3 pkt 2 cytowanego aktu, przeciętny miesięczny dochód z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy) - w przeliczeniu na jedną osobę, to jednak ust. 4a przywołanego przepisu stanowi wyraźnie, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Nadto, ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego należy zaznaczyć, że z mocy art. 32 ust. 1 omawianej ustawy, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której nabyła ona prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do tych świadczeń. Z oświadczeń R. D. wynika jednoznacznie, że w roku 2008 podjął on zatrudnienie i uzyskał z tego tytułu dochód wymieniony w art. 3 pkt 24 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji nie budzi wątpliwości, że był on w świetle art. 25 ust. 1 wspomnianej ustawy zobligowany poinformować o tym niezwłocznie organ administracyjny, zaś po myśli ust. 3 rzeczonego przepisu, spoczywał na nim obowiązek udzielenia na wezwanie tego organu wyjaśnień w omawianej kwestii. Jest poza sporem, że odpowiadając na wezwanie Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., zawarte w piśmie z dnia [...] r., R. D. nie podał informacji o uzyskanym dochodzie. Zdaniem Sądu okoliczność ta stanowiła jednak rezultat nieprawidłowości, do jakich doszło przy tym wezwaniu. Należy podkreślić, że w treści wspomnianego pisma organ pierwszej instancji wezwał R. D. do osobistego stawiennictwa w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. wskazując lakonicznie na potrzebę udzielenia wyjaśnień "dotyczących dochodu uzyskanego" oraz nie precyzując, o jaki rodzaj informacji chodzi i w jakim zakresie powinny one być podane. Tymczasem nie sposób tracić z pola widzenia, że zgodnie z regulacją zawartą w §14 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 105, poz. 881 ze zm.), w przypadku gdy podmiot realizujący świadczenia rodzinne poweźmie wątpliwość w sprawie dotyczącej przyznanego świadczenia rodzinnego co do występujących okoliczności mających wpływ na prawo do tego świadczenia, powiadamia niezwłocznie osobę pobierającą świadczenia rodzinne o konieczności złożenia w wyznaczonym terminie, nie dłuższym niż 14 dni licząc od dnia otrzymania wezwania, wyjaśnień w sprawie lub dostarczenia niezbędnych dokumentów. Stosownie zaś do art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., w odpowiedzi na takie wezwanie, osoba otrzymująca świadczenia rodzinne, obowiązana jest do udzielenia wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do tych świadczeń. Przywołane wyżej przepisy nie określają zatem, aby pobierający świadczenia wykonując rzeczony obowiązek był zobligowany zgłosić się osobiście w siedzibie organu. Istotne jest bowiem tylko to, aby udzielił jasnej i wyczerpującej odpowiedzi na zadane przez organ pytanie (ewentualnie potwierdzając swe oświadczenia stosownymi dokumentami źródłowymi) i rozwiał wątpliwości dotyczące okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Nie ma natomiast konieczności osobistego składania wyjaśnień i dlatego nic nie stoi na przeszkodzie, aby udzielił wymaganych informacji także pisemnie. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że podjęte wobec skarżącego rozstrzygnięcie o zawieszeniu wypłaty świadczeń rodzinnych było przedwczesne. R. D. zareagował bowiem na skierowane do niego wezwanie. W swoim piśmie datowanym na [...] r. informował organ pierwszej instancji, że z uwagi na brak uprawnienia do urlopu nie jest w stanie osobiście stawić się w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K.. Z treści tego pisma wynika również, iż nie rozumie on podstawy, na jakiej został wezwany do udzielenia kolejnych wyjaśnień w sprawie zakończonej już prawomocną decyzją. W tym stanie rzeczy organ administracyjny powinien w pierwszej kolejności poinformować stronę w sposób dla niej zrozumiały o podstawie prawnej żądania udzielenia informacji, sprecyzować zakres i rodzaj danych, które mają zostać podane oraz umożliwić jej złożenie stosownych wyjaśnień na piśmie. Zgodnie bowiem z zasadą sformułowaną w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają także nad tym, aby strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W rozpoznawanej sprawie organy uchybiły tej zasadzie, gdyż nie poinformowały w sposób dostatecznie jasny i wyczerpujący, w jakim celu żądają złożenia kolejnych w sprawie wyjaśnień. Nadto nie uwzględniły oświadczenia R. D. o braku możliwości osobistego stawiennictwa w Ośrodku z uwagi nieposiadanie prawa do urlopu oraz nie wzięły pod uwagę, że dopuszczalne jest również pisemne złożenie wyjaśnień i równoczesne nadesłanie stosownych dokumentów, takich jak zaświadczenie zakładu pracy o podjęciu zatrudnienia oraz o wysokości osiąganych dochodów. Wskazane wyżej uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do przedwczesnego zastosowania trybu przewidzianego w art. 28 ust.1 przywołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. W tym miejscu należy dodać, iż rzeczona nieprawidłowość nie jest jedyną, do jakiej doszło w zakresie niniejszej sprawy. Mianowicie, trzeba zwrócić uwagę, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ pierwszej instancji nie spełnia wymogu wynikającego z art. 107 §1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Unormowanie to określa bowiem wyraźnie, że decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne - obejmujące wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz uzasadnienie prawne - obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. uzasadniając swą decyzję z dnia [...] r. ograniczył się wyłącznie do powołania treści przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w żadnym razie nie może zostać uznane za wystarczające. W toku ponownego rozpoznania sprawy należałoby zatem - mając na uwadze treść pism złożonych przez R. D. oraz uwzględniwszy brzmienie §14 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne - zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie okoliczności związanych z uzyskaniem dochodu określając jakie dane (wysokość dochodu, wskazanie pierwszego pełnego miesiąca, za który został uzyskany) i w jakim zakresie powinny zostać przezeń podane oraz jakimi dokumentami można je potwierdzić. Niezbędne byłoby również ustosunkowanie się do wywodów podnoszonych w pismach strony i wyjaśnienie jej, w jakim celu dane te powinny zostać ujawnione, a w szczególności, dlaczego uzyskanie dochodu stanowi okoliczność mającą wpływ na ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Podjęcie wskazanych wyżej czynności nie będzie jednak potrzebne. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, już po wydaniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji otrzymał zaświadczenie o zarobkach pozwalające na ustalenie, w jakim okresie oraz w jakiej wysokości R. D. osiągnął dochód z tytułu zatrudnienia. Równocześnie organ ten zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wyjaśnienie, czy syn skarżącego pobiera świadczenie rentowe, a jeżeli tak, to od kiedy i w jakiej wysokości. Po udzieleniu przez organ rentowy odpowiedzi na rzeczone pytanie niezbędne będzie zatem ustalenie, czy skarżący w całym okresie objętym decyzją Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] r. o przyznaniu świadczeń rodzinnych spełniał wymogi, od których uzależnione jest prawo do ich pobierania. W przypadku odpowiedzi twierdzącej strona powinna otrzymać zasiłek rodzinny wraz z dodatkami także za okres, w którym wypłata tych świadczeń uległa wstrzymaniu. O ile natomiast w wyniku powyższych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdzi, że uzyskanie przez skarżącego (oraz ewentualnie także przez jego syna) dochodu doprowadziło do przekroczenia kryterium określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., niezbędne będzie wszczęcie postępowania zmierzającego do ewentualnego uchylenia lub zmiany omawianej decyzji z dnia [...] r. w trybie art. 32 ust. 1 tej ustawy. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wobec naruszenia §14 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Nadto Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, działając w oparciu o art. 152 p.p.s.a.