II SA/Gl 517/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę. Pismem z dnia [...] obecnie skarżące A Sp. z o.o. w R. zwróciło się do Marszałka Województwa [...] o odroczenie terminu płatności podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska w II półroczu [...] r. do dnia [...] dla wylotów w zlewni oczyszczalni "[...]". Decyzją z dnia [...], nr [...], Marszałek Województwa [...] odmówił skarżącemu odroczenia terminu płatności podwyższonej opłaty za wprowadzenie ścieków w zlewni oczyszczalni "[...]", z uwagi na niespełnienie warunków odroczenia określonych ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie: t.j. Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 z późn. zm.). W uzasadnieniu tej decyzji, powołując się na treść art. 318 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, organ stwierdził, iż strona wystąpiła wnioskiem z dnia [...] o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków w zlewni oczyszczalni "[...]" w II półroczu [...] r. z opóźnieniem terminu do złożenia takiego wniosku. Organ wskazał dalej, iż jako datę zakończenia inwestycji, a jednocześnie datę odroczenia, wskazano dzień [...], natomiast przedstawione w harmonogramie zadania realizowane w ramach inwestycji zostały przewidziane do końca [...] r. Żaden z etapów przedsięwzięcia nie został przewidziany według harmonogramu do wykonania w [...] r. Z uwagi na zapis art. 317 ust. 4 Prawa ochrony środowiska umożliwiający odroczenie terminu płatności opłaty tylko na okres niezbędny do zrealizowania przedsięwzięcia, postanowiono wezwać wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia wniosku o właściwy harmonogram obrazujący całość przedmiotowej inwestycji. W wezwaniu do uzupełnienia wniosku wskazano siedmiodniowy termin do dokonania uzupełnienia oraz zawarto pouczenie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w sytuacji niezastosowania się do wezwania. Skarżące Przedsiębiorstwo mimo prawidłowego wezwania nie uzupełniło braku w wymaganym terminie, natomiast przedłożyło pismo z wnioskiem o wydłużenie terminu do uzupełnienia braków o 21 dni. Dalej organ podniósł, iż w jego ocenie, termin wskazany w art. 64 § 2 kpa jest terminem ustawowym i nie może być ani skrócony ani przedłużony, a jego niedotrzymanie skutkuje pozostawieniem podania bez rozpoznania. O powyższym podmiot został poinformowany, w związku z czym organ pozostawił wniosek skarżącego z dnia [...] bez rozpoznania. W dniu [...] wpłynęło do organu pismo skarżącego dotyczące postępowania w sprawie odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków, które zostało potraktowane przez organ jako nowy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odroczenia terminu płatności. W następnej kolejności organ zwrócił uwagę na fakt, iż odroczenie podwyższonej opłaty uwarunkowano spełnieniem szeregu przesłanek. Zgodnie z art. 318 Prawa ochrony środowiska warunkiem odroczenia jest złożenie przez podmiot korzystający ze środowiska wniosku zawierającego: wskazanie wysokości opłaty, o której odroczenie terminu płatności strona występuje, opis realizowanego przedsięwzięcia, które usunie przyczynę ustalenia podwyższonej opłaty oraz harmonogram realizacji przedsięwzięcia, ze wskazaniem etapów nie dłuższych niż 6 miesięcy. Organ zaznaczył przy tym, iż istotne jest aby wniosek taki, w myśl art. 318 ust.1 cyt. ustawy, złożony został przed upływem terminu, w którym opłaty te winny być uiszczane. Zgodnie z art. 285 ust. 2 Prawa ochrony środowiska podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza. Z powyższych zapisów jednoznacznie wynika, iż termin wniesienia opłaty za korzystanie ze środowiska w II półroczu [...] r. upływa z dniem [...]. Strona skarżąca wniosek o odroczenie przedmiotowych opłat złożyła w dniu [...], a więc z uchybieniem określonego terminu. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się skarżące Przedsiębiorstwo, które pismem z dnia [...] wniosło odwołanie od decyzji organu I instancji. W jego uzasadnieniu skarżące Przedsiębiorstwo wskazało, iż wniosek o odroczenie opłaty złożyło w terminie tj. do [...]. Organ wyznaczył siedmiodniowy termin, tj. do dnia [...], do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Z uwagi na skomplikowany przedmiot sprawy, skarżące Przedsiębiorstwo zwróciło się do organu z prośbą o przedłużenie wyznaczonego terminu o następne 21 dni. Moratorium nie zostało jednak udzielone, zaś wniosek z dnia [...] został pozostawiony bez rozpoznania. O fakcie tym Przedsiębiorstwo zostało poinformowane w dniu [...]. W związku z czym przedłożyło wymagane uzupełnienie w dniu [...], które zostało potraktowane jako nowy wniosek rozpoczynający nowe postępowanie w sprawie odroczenia terminu płatności. W ocenie skarżącego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż termin wynikający z art. 64 § 2 kpa jest terminem ustawowym nie podlegającym przedłużeniu. Gdyby nawet przyjąć ten punkt widzenia, to kwestia przedłużenia terminu nie leżałaby w kompetencji organu, zaś pismo z dnia [...] o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania otwierałoby dla odwołującego się siedmiodniowy termin do uzupełnienia pierwotnego wniosku. Wskazano dodatkowo, iż w terminie 7 dniowym od doręczenia powiadomienia złożony został wniosek merytoryczny, który organ miał rozpatrzyć w kontekście art. 58 kpa zwłaszcza, że odwołujący konsekwentnie wskazywał przyczyny opóźnienia uzupełnienia wniosku. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, potraktowanie pisma uzupełniającego jako nowego wniosku, było przedwczesne, tym bardziej, iż stanowisko doktryny nie jest jednolite w tej materii. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, iż termin wynikający z art. 318 ust. 1 Prawa ochrony środowiska jest terminem materialnoprawnym, a więc nie podlegającym przywróceniu. Oznacza to, że w przypadku niezachowania tego terminu strona nie może skutecznie domagać się jego przywrócenia w oparciu o uregulowania z art.. 58 i 59 kpa zaś upływ terminu, w którym strona mogła skutecznie wszcząć postępowanie administracyjne winien skutkować wydaniem negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2007 r., II OSK 1520/06 oraz z dnia 24 lutego 2005 r., OSK1192/04. W konkluzji organ II instancji podniósł, iż termin do złożenia wniosku o odroczenie opłaty za korzystanie ze środowiska nie został przez stronę dochowany, w związku z czym należało odmówić odroczenia wnioskowanego terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżące Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 58 kpa w związku z art. 64 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji błędnego potraktowania pisma skarżącego uzupełniającego wniosek jako nowy wniosek skarżącego, naruszenie art. 318 ust. 1 Prawa ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wynikający z niego termin ma charakter materialny, a nie procesowy, które to naruszenie doprowadziło organ administracyjny do wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Wskazano, że w doktrynie przyjmuje się, iż terminem materialnoprawnym jest okres, w którym może wystąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Terminem procesowym zaś jest okres do dokonania czynności przez podmiot postępowania. Rozróżnienie terminów materialnoprawnych od procesowych nie może być determinowane wyłącznie zamieszczeniem konkretnej normy prawnej w akcie prawa materialnego lub procesowego, albowiem sam ustawodawca wprowadza w tym zakresie liczne wyjątki zamieszczając normy prawa procesowego w aktach prawnych o materialnoprawnym charakterze. W ocenie skarżącego nie można przyjąć, aby samo zachowanie terminu określonego w art. 318 ust. 1 kształtowało w jakikolwiek sposób pozycję prawną wnioskodawcy. To decyzja w sprawie odroczenia płatności ma charakter konstytutywny, gdyż dopiero z niej może dla strony postępowania wynikać jakieś uprawnienie. Dodatkowo powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 6 października 1998 r., IV SA 1264/96, w którym Sąd uznał, iż termin do złożenia wniosku o odroczenie płatności kary pieniężnej za wprowadzenie do wód lub do ziemi ścieków nieodpowiadających wymaganym warunkom jest terminem procesowym przywracanym na zasadach kpa, a nie terminem zawitym. Nadto, zdaniem skarżącego, procesowy charakter odroczenia płatności nie powinien budzić wątpliwości w świetle ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, która przewiduje cały szereg przepisów regulujących odroczenie płatności zobowiązań podatkowych. W konkluzji skarżące Przedsiębiorstwo dodało, iż w jego ocenie przepis art. 318 ust. 1 wprowadza jedynie wymóg złożenia wniosku przed upływem terminu płatności opłat podwyższonych, który to termin został zachowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, iż termin wynikający z art. 64 § 2 kpa nie jest terminem ustawowym, wskazał na wyrok NSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Po 490/950, w myśl którego termin wynikający z art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia braków formalnych podania jest terminem ustawowym, a zatem nie może być przez organ skrócony, ani przedłużony. W dalszej części odpowiedzi organ ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, że pismo wzywające ją do uzupełnienia wniosku otwierało dla niej 7 dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, podniósł, iż strona skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu, a jedynie o jego przedłużenie. Odnosząc się zaś do zarzutu błędnego uznania przez organ, iż termin wynikający z art. 318 ust. 1 jest terminem materialnoprawnym powołał się na wyroki: WSA w Opolu z dnia 13 września 2005 r., nr II SA/Wr 2784/03, oraz NSA z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt I SA/Wr 220/97. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do tego, czy organy administracji prawidłowo odmówiły stronie skarżącej Spółce odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej z tytułu korzystania ze środowiska, przyjmując materialnoprawny charakter terminu określonego w art. 318 ust. 1 Prawa ochrony środowiska oraz ustawowy charakter terminu określonego w art. 64 § 2 kpa. Materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 276 tej ustawy, podmiot który korzysta ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi podwyższoną opłatę za korzystanie ze środowiska, którą to opłatę, w myśl przepisu art. 277, wnosi na rachunek urzędu marszałkowskiego właściwego ze względu na miejsce korzystania ze środowiska. Jak stanowi przepis art. 284, wysokość należnej opłaty podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie i zgodnie z art. 285 ust. 2 wnosi do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza. Zgodnie z art. 317 ust. 1 ustawy termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Z powyższego przepisu wynika zatem wprost, iż nie w każdym momencie realizacji przedsięwzięcia możliwe jest odroczenie terminu płatności podwyższonej opłaty - w przedmiotowej sprawie opłaty za korzystanie ze środowiska. Dla przyjęcia istnienia takiej możliwości po stronie podmiotu koniecznym jest spełnienie przez niego ustawowych przesłanek zawartych w tym przepisie, a mianowicie realizowanie (wykonywanie, a nie wykonanie, zakończenie) terminowo (zgodnie z ustalonym harmonogramem) przedsięwzięcia. Zawarte bowiem w przepisie sformułowanie "realizuje on terminowo przedsięwzięcie" oznacza, iż podmiot ubiegający się o odroczenie terminu płatności opłaty może o nie występować tylko wówczas, gdy inwestycja podejmowana w celu usunięcia przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat z tytułu korzystania ze środowiska jest w toku, a więc jest wykonywana, a jej proces inwestycyjny nie został zakończony, a nadto jest ona realizowana zgodnie z planem, bez żadnych opóźnień. Do takiego jednoznacznego wniosku skłania także treść ustępu 4 art. 317 powołanej ustawy, który przewiduje, iż termin płatności może być odroczony wyłącznie na okres niezbędny do zrealizowania przedsięwzięcia. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać przyjdzie, iż strona skarżąca, która w niniejszej sprawie była zobowiązana do uiszczenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska, wystąpiła do właściwego organu o odroczenie terminu płatności podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska w II półroczu [...] r. We wniosku, zgodnie z art. 318 ust.3 ustawy, skarżąca wskazała wysokość opłaty, co do której wniosła o odroczenie terminu płatności oraz przedstawiła opis realizowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 317 ust.1 i załączyła harmonogram realizacji przedsięwzięcia, ze wskazaniem poszczególnych jego etapów. Jako datę zakończenia inwestycji, a jednocześnie datę odroczenia wskazała dzień [...], natomiast przedstawione w harmonogramie zadania realizowane w ramach inwestycji zostały przewidziane do końca [...]. W związku z tym, z uwagi na zapis art. 317 ust. 4 Prawa ochrony środowiska umożliwiający odroczenie terminu płatności opłaty tylko na okres niezbędny do zrealizowania przedsięwzięcia, organ pierwszej instancji postanowił wezwać wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia wniosku o właściwy harmonogram obrazujący całość przedmiotowej inwestycji w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżące Przedsiębiorstwo nie uzupełniło braku w wymaganym terminie, natomiast przedłożyło pismo w sprawie wydłużenia terminu do dokonania uzupełnień o 21 dni. W konsekwencji organ pozostawił wniosek skarżącego z dnia [...] bez rozpoznania. W pierwszej kolejności zważyć należy, iż termin siedmiodniowy, o którym mowa w art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia braków formalnych podania jest terminem ustawowym, a zatem nie może być przez organ administracji ani skrócony, ani przedłużony. Pozostawienie podania strony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa wobec nieuzupełnienia braków formalnych odwołania nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty lecz kończy postępowanie w danej instancji. W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 58 kpa w związku z art. 64 § 2 kpa poprzez ich niezastosowanie. Zważyć jednak przyjdzie, iż organ nie mógł rozpoznać wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku o odroczenie terminu płatności podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska, albowiem strona takiego wniosku nie złożyła. Wniosła natomiast o przedłużenie terminu do jego uzupełnienia o dalsze 21 dni. Mając na względzie wyżej wskazane uregulowania prawne organ nie mógł tego terminu przedłużyć, w związku z czym prawidłowo pozostawił przedmiotowy wniosek skarżącej Spółki bez rozpoznania. Po drugie, odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia, iż termin wynikający z art. 318 ust. 1 Prawa ochrony środowiska ma charakter materialny, a nie procesowy, podkreślenia wymaga fakt, iż skład orzekający identyfikuje się z poglądem, według którego termin ten jest terminem materialnoprawnym, a więc nie podlega przywróceniu, zaś jego niezachowanie skutkuje w myśl art. 318 ust. 6 odmową odroczenia terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1192, wyrok WSA w Opolu z dnia 13 września 2005 r., II SA/Wr 2784/03). Nie znajduje uzasadnienia w hipotezie art. 318 ust.1 i 6 Prawa ochrony środowiska pogląd o procesowym charakterze terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty (por. odmienny pogląd - Krzysztof Gruszecki "Opłaty za korzystanie ze środowiska w prawie ochrony środowiska", Glosa 2003 / 7 / 4). Zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno być oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin, w ustawie materialnej, czy ustawie procesowej. W kwestiach wątpliwych winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach zatem przesądzać winno to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki (por. Barbara Adamiak w; B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000 r., s. 285 - 286). Konkludując, tylko terminy procesowe mogą podlegać w przypadku ich uchybienia przywróceniu, natomiast terminy materialne, od których zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia nie podlegają przywróceniu, bowiem uprawnienie strony zawarowane określonym terminem, do którego może ona wszcząć postępowanie administracyjne z upływem przewidzianego terminu wygasa. Strona nie może skutecznie domagać się przywrócenia terminu w oparciu o art. 58 i 59 kpa, zaś upływ terminu winien skutkować wydaniem negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższych rozważań, zgodnie z treścią art. 318 ust. 6 Prawa ochrony środowiska organ odmawia odroczenia terminu płatności opłaty w drodze decyzji. Odmowa ta jest merytorycznym odniesieniem się do żądania, będącym konsekwencją niespełnienia przesłanek materialnoprawnych (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 429; wyrok NSA z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt I SA/Wr 220/97, LEX nr 37245). W związku z powyższym powtórzyć trzeba, iż zachowanie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty lub kary, o którym mowa w art. 318 ust. 1 przywołanej ustawy, jest warunkiem materialnoprawnym odroczenia płatności. Niezachowanie tego terminu skutkuje w myśl art. 318 ust. 6 powołanej ustawy odmową odroczenia terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska, w tym opłaty podwyższonej zgodnie z art. 293 ust. 1 powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 września 2005 r., II SA/Wr 2784/03, ZNSA 2006/3/102 i wyrok NSA z dnia 24 lutego 2005 r., OSK 1192/04, LEX nr 164971). Powyższe prowadzi także do wniosku, że decyzja odmowna wydana na podstawie art. 318 ust. 6 powołanej ustawy nie jest decyzją uznaniową. Mając na uwadze powyższe Sąd nie dopatrzył się wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i tym samym nie uwzględnił skargi, a zatem podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).