II GSK 16/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 649/09 w sprawie ze skargi W. Ż. na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z 13 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 649/09 w ten sposób, że w miejsce wyrazów "[...] sierpnia 2009 r. [...]" wpisuje "[...] września 2009 r. nr [...]"; 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 649/09, wydanym w sprawie ze skargi W.. Ż. VI – A., na ocenę wydaną przez [...] Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie projektu: I. stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; II. przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w L.; III. zasądzono od [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego: W dniu 14 maja 2009 r. firma W. Ż. - VI A., zwana "skarżącą", złożyła w L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości wniosek o dofinansowanie przedsięwzięcia pt. "Wzrost konkurencyjności firmy W. Ż. - VI A., poprzez zakup innowacyjnego sprzętu nagłośnieniowego", w odpowiedzi na konkurs nr 01/PROWL/1.1/2009 w ramach Osi Priorytetowej I. Przedsiębiorczość i Innowacje, Działania/Poddziałania 1.1 RPO WL 2007-1013, w ramach ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej "u.o z.p.p.r.". Wniosek został odrzucony jako niespełniający kryteriów formalnych. Oceny tej dokonało dwoje ekspertów, przy udziale kierownika Oddziału Oceny Projektów RPO. Ocenę zatwierdziła R. S. – Dyrektor [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L., zwanej dalej "LAWP". Pismem z dnia 20 sierpnia 2009 r. nr [...], podpisanym przez R. S., poinformowano skarżącą o odrzuceniu jej wniosku, gdyż proponowane przez nią przedsięwzięcie nie występuje na liście projektów możliwych do zrealizowania w ramach Działania 1.1 Dotacje inwestycyjne dla nowopowstałych mikroprzedsiębiorstw, wpisanej w "Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2007-2013 – Uszczegółowienie programu". Od tego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła protest, kwestionując powyższe stanowisko. Według skarżącej złożony przez nią wniosek na dofinansowanie powyższego przedsięwzięcia zgodny jest z projektami podlegającymi dofinansowaniu objętym "Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2007-2013". Pismem z dnia 21 września 2009 r., zatytułowanym "ROZSTRZYGNIĘCIE PROTESTU", podpisanym przez R. S. Dyrektora LAWP, podtrzymując wcześniejsze stanowisko, uznano protest za niezasadny. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 30b w związku z art. 29 ust. 1 i 2 u.o z.p.p.r. W myśl art. 30b w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść (ust.1). System realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie (ust. 2). W rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę (ust. 3). Właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c (ust.4). Nie podlegają rozpatrzeniu środki odwoławcze, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w ust. 1, zostały wniesione: 1) po terminie; 2) w sposób sprzeczny z pouczeniem; 3) do niewłaściwej instytucji. Zgodnie z art. 29 Instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej (ust. 1). Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 1, zawiera informacje obejmujące: 1) rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu; 2) rodzaj podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie; 3) kwotę środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów; 4) poziom dofinansowania projektów, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 7; 5) maksymalną kwotę dofinansowania projektu, o ile kwota taka została ustalona; 6) kryteria wyboru projektów; 7) termin rozstrzygnięcia konkursu; 8) wzór wniosku o dofinansowanie projektu; 9) termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu; 10) wzór umowy o dofinansowanie projektu; 11) informację o środkach odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w ramach systemu realizacji programu operacyjnego. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., który, jak już wskazano na wstępie, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji R. S. dokonywała czynności związanych z projektem złożonym przez skarżącą przed rozpoznaniem protestu (akceptowała wynik oceny formalnej – dopuszczającej wniosek, podpisała pismo informujące skarżącą o odrzuceniu wniosku), a następnie rozpatrzyła złożony przez skarżącą protest. Tym samym do rozpatrzenia protestu doszło z naruszeniem art. 30b ust. 3 u.o z.p.p.r. W świetle tego przepisu, jak to już wskazano, w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. W myśl art. 30c ust. 3 pkt 1 u.o z.p.p.r., powołanego przez Sąd pierwszej instancji, sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazuje art. 30b ust. 3 u.o z.p.p.r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na tym, że podpisanie rozstrzygnięcia protestu przez Dyrektora LAWP Panią R. S., przy wcześniejszym zatwierdzeniu karty oceny formalnej projektu, jest równoznaczne z dokonaniem samej oceny projektu w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający prawo, co z kolei stanowi uzasadnienie zastosowania art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.o z.p.p.r. i co doprowadziło do uwzględnienia skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez LAWP. Ponadto skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 c ust. 3 pkt. 1 u.o z.p.p.r. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do oceny projektu z naruszeniem przepisów prawa w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie ocena projektu została dokonana w sposób prawidłowy bez naruszeń prawa w tym zakresie, a w ustalonym stanie faktycznym, tj. prawidłowej ocenie projektu bez naruszenia w tym zakresie przepisów prawa powinna mieć zastosowanie norma art. 30 c ust. 3 pkt. 2 ustawy, 2) naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w powołanym przepisie, w szczególności nie przedstawia prawidłowo stanu sprawy, a ponadto nie zawiera wskazania co do dalszego postępowania pomimo uwzględnienia skargi. Według stanowiska zajętego w skardze kasacyjnej, powołując się na Instrukcję Wykonawczą LAWP, na etapie rozpatrywania protestu osoba rozstrzygająca protest, w niniejszej sprawie Dyrektor R. S., nie dokonuje oceny wniosku o dofinansowanie projektu, gdyż taka ocena dokonywana jest przez pracowników Oddziału Oceny Projektów LAWP. Natomiast rolą Dyrektora LAWP, co uczyniła, jest poinformowanie strony o wynikach oceny projektu, to jest o jego odrzuceniu, stosownie do art. 30a ust. 3 u.o z.p.p.r. Z tych względów błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ocena projektu na etapie rozpatrzenia protestu, została dokonana z naruszeniem art. 30b ust. 3 powołanej ustawy. Według skargi kasacyjnej w sprawie nie miała miejsca ocena projektu skarżącej dokonana z naruszeniem prawa, a jedynie to mogłoby stanowić podstawę dla zastosowania art. 30c ust. 3 pkt 1 u.o z.p.p.r. Natomiast samo naruszenie art. 30b ust. 3 ustawy nie może być jedyną podstawą dla zastosowania powołanego wyżej przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres działalności kontrolnej, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Skarżący organ oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30b ust. 3 u.o z.p.p.r. oraz z naruszeniem przepisów postępowania (art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 u.o z.p.p.r. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.), które – zdaniem skarżącego – mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z art. 30c ust. 1 u.o z.p.p.r. wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4. Z treści tego przepisu wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego od informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, a nie od informacji o negatywnej ocenie projektu. W tym drugim przypadku wnioskodawca może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego (art. 30b ust. 1). W rozpoznawanej sprawie środkiem takim był protest. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. było rozstrzygnięcie protestu, a nie negatywna ocena projektu (wniosku) zawarta w piśmie LAWP z dnia 20 sierpnia 2009 r., jak to oznaczono w komparycji zaskarżonego wyroku. Ten mankament zaskarżonego wyroku należy uznać za oczywistą omyłkę podlegającą sprostowaniu na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia uzasadniają rozpoznanie w pierwszej kolejności, jako najdalej idącego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji, art. 30b ust. 3 u.o z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Skarżący, który zarzuca tę postać naruszenia prawa materialnego powinien wyjaśnić w skardze kasacyjnej, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa stanowiącego podstawę zaskarżonego wyroku i jak jego zdaniem przepis ten powinien być rozumiany i stosowany. Zgodnie z powołanym w podstawie skargi kasacyjnej przepisem art. 30b ust. 3 u.o z.p.p.r. w rozpoznawaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Powyższy przepis nie daje podstaw do jego zawężającej wykładni i stosowania wyłącznie do etapu oceny projektu. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawiera legalnej definicji użytego w art. 30b ust. 3 pojęcia "czynności z określonym projektem". Wskazuje jedynie, że muszą to być czynności związane z danym projektem. Przedmiot tych czynności nie został ustawowo określony i przedmiotowo ograniczony. Oznacza to, że omawiany przepis ma także zastosowanie do dokonanej w niniejszej sprawie czynności zatwierdzenia przez Dyrektora LAWP – R. S. oceny projektu i podpisania przez nią informacji skierowanej do wnioskodawczyni o odrzuceniu projektu, ponieważ czynność ta jest związana z projektem, a w istocie z jego negatywną oceną pod względem formalnym. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że użyte w art. 30b ust. 3 pojęcie "jakikolwiek etap postępowania" należy rozumieć, jako każdy etap, w którym dokonywane są czynności związane z projektem, w tym polegające na jego ocenie formalnej i merytorycznej. Udział osoby w dokonywaniu tych czynności w jakimkolwiek z tych etapów wyłącza tę osobę z rozpatrywania środka odwoławczego wniesionego przez wnioskodawcę od negatywnej oceny projektu. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) wynika, że dodanie przepisu art. 30b ust. 3 do dotychczasowego tekstu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju miało na celu zapewnienie obiektywizmu przy rozpatrywaniu środka odwoławczego od negatywnej oceny projektu wnioskodawcy. Przesłanka ta powinna być zatem brana pod uwagę przy wykładni i stosowaniu tego przepisu. Sąd I instancji prawidłowo przyjął w podstawie faktycznej wyroku, że R. S. dokonywała czynności związanych z projektem skarżącej, zatwierdzając w dniu 20 sierpnia 2009 r. ocenę projektu oraz informując wnioskodawczynię o odrzuceniu projektu. Wskazując na dokonanie powyższych czynności Sąd I instancji trafnie uznał, że R. S., zgodnie z art. 30b ust. 3 nie mogła brać udziału w rozpatrzeniu protestu, ponieważ na wcześniejszym etapie dokonywała czynności związanych z projektem, w tym była zaangażowana w jego ocenę, dokonując jej zatwierdzenia. Rozpatrzenie protestu wymagało dokonania oceny zarzutów kwestionujących odrzucenie projektu (wniosku) z przyczyn formalnych. W rozpatrzeniu tych zarzutów, na etapie postępowania odwoławczego, R. S. nie mogła brać udziału, ponieważ jak to już wyżej wskazano na wcześniejszym etapie była zaangażowana w jego ocenę. Oznacza to w konsekwencji, że ocena projektu pod względem kryteriów formalnych na etapie postępowania odwoławczego została przeprowadzona z naruszeniem bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 30b ust. 3 u.o z.p.p.r. Naruszenie to uzasadniało uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 tej ustawy i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W świetle przedstawionych wyżej wywodów, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 30b ust. 3 u.o z.p.p.r. i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 30c ust. 3 pkt 1 tej ustawy nie może być uznany za usprawiedliwiony. Nie zasługują również na uwzględnienie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy i brak wskazań co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną tylko wówczas, jeżeli uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanka ta nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, ponieważ wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek zwięzłego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy został wykonany przez Sąd I instancji. Przez użyte w omawianym przepisie sformułowanie "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy" należy rozumieć zarówno zwięzły opis tego, co działo się sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i przedstawienie stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez sąd za podstawę wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymagania, ponieważ w sposób prawidłowy przedstawia przebieg postępowania związanego z oceną wniosku (projektu) wniesionego przez skarżącą, w tym okoliczności mające istotne znaczenie dla oceny istnienia w sprawie przesłanek wyłączających rozpatrywanie protestu przez R. S. Brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania stanowi wprawdzie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże uchybienie to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie procesowe stanowi uzasadnioną podstawę kasacyjną (por. wyrok NSA z 16 września 2008 r. II OSK 1082/07, ONSA/WSA 2009/3/52). Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił skargę na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.o z.p.p.r. wobec ustalenia, że protest rozpatrzony został przez osobę, która podlegała wyłączeniu na podstawie art. 30b ust. 3 tej ustawy. Uznanie przez Sąd I instancji, że postępowanie odwoławcze w tym zakresie zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy oznacza obowiązek organu – przy ponownym rozpatrzeniu protestu – uwzględnienia treści art. 30b ust. 3 u.o z.p.p.r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.