IV SA/Wa 1222/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2009 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1222/09 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej "Ministrem", po rozpatrzeniu wniesionych przez M. w W. oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołań od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], stwierdzającej, że część dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "D." położonej w O. gm. K., będącej własnością Z. J., stanowiąca zespół pałacowo – parkowy o obszarze 80,3312 ha, dla którego Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], w części obejmującej obecnie działki ewidencyjne nr [...] (d.[...]), [...] nie podpada pod działanie przepisu art.2 ust.1 lit.e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13 z późn.zm.), zwanego dalej "dekretem", zaś w części obejmującej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] podpadała pod działanie wskazanego przepisu, uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że wydając decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda naruszył przepisy proceduralne i materialne stanowiące podstawę jej wydania. Organ uznał bowiem, że zespół pałacowo – parkowy w przeważającej części nie podlega pod działanie przepisów art.2 ust.1 lit.e dekretu, gdyż nie był funkcjonalnie związany z pozostałą częścią nieruchomości. Wskazana część zespołu nie stanowiła bowiem – w ocenie Wojewody – nieruchomości ziemskiej, gdyż nie posiadała wystarczającej ilości użytków rolnych, które mogłyby świadczyć o jej rolniczym charakterze. W części zaś, w której nieruchomość stanowiła ogród kwiatowo – owocowo – warzywny organ uznał, że zostało spełnione kryterium nieruchomości ziemskiej ze względu na jej rolnicze wykorzystanie i uznał, że w tej części podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Organ nie dokonał w ogóle oceny związku funkcjonalnego pomiędzy przejętą na rzecz Państwa nieruchomością ziemską "D." a wchodzącym w jej skład zespołem pałacowo – parkowym. W konsekwencji należy stwierdzić, że decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem prawa procesowego mającym wpływ na wynik sporawy. Narusza ona w szczególności zasadę praworządności zawartą w art.7 i 10 k.p.a., uchybia przepisom art.77§1 oraz art.80 i 81 k.p.a. Decyzja ta nie odpowiada również wymogom art.107§3 k.p.a. W skardze na decyzję Ministra J. J., zwany dalej "skarżącym", zarzucił, że decyzja ta wydana została z naruszeniem: art.6, 7, 8, 10, 12, 75§1 i 77§1, 80, 81, 107§1 i 3, art.138§2 k.p.a., art.2 ust.1 lit.e dekretu, art.2 i 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę jako zasadną należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art.138§2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych oraz stanowiska piśmiennictwa prawniczego obowiązkiem organu odwoławczego jest dążenie do merytorycznego zakończenia postępowania odwoławczego, tj. zakończenie tego postępowania decyzją orzekającą co do istoty sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art.138§2 k.p.a. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że zachodzą podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Błędnie organ odwoławczy odstąpił od szczegółowego zweryfikowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji, z góry zakładając, że zakres tych ustaleń nie wystarcza do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. . W decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewoda stwierdził w szczególności, że w świetle wykładni przepisów dekretu zawartej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 reforma rolna objęła tylko te nieruchomości ziemskie, które mogły być wykorzystane na cele wskazane w art.1 część druga dekretu. Takiego celu nie mógł spełniać dochodzony w niniejszej sprawie zespół pałacowo – parkowy, gdyż nie nadawał się do wykorzystania na wskazane wyżej cele. Pierwotne, rezydencjonalne przeznaczenie opisanej wyżej części składowej dawnej nieruchomości ziemskiej pn. D. potwierdza również decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] kwietnia 1994 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków wraz z załącznikiem w postaci mapki obszaru objetego wpisem. Jedynym gruntem, którego przeznaczenie odpowiadało celom określonym w art.1 dekretu jest działka nr [...] o areale 13,35 ha. Zadaniem organu odwoławczego było merytoryczne zweryfikowanie tego ustalenia organu I instancji. W cytowanej uchwale NSA wskazano, że art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu ma charakter materialnoprawny, w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Jednakże dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również (zgodnie z zawartym tam odesłaniem) przepis "art. 1, część druga". Już ze wstępu do art. 2 dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter czy też przydatność odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu (zdanie zamykające ust. 1). Nie chodzi tu więc o wszystkie nieruchomości, które mogły być określone jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a), b), c), d) i e) w art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty a), b) i c) tego ustępu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, to znaczy o grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzenie nowych gospodarstw rolnych czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty, d) i e), są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości niż nieruchomości ziemskie, na przykład pałaców, dworów czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Nie zwraca się jednak uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Wyraz "teren" w języku polskim jest jednoznaczny (...). To, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, a rzeczywiste cele działania ówczesnych władz były odległe od wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. Z powyższego wynika, że podstawowym celem organu orzekającego w przedmiocie podpadania, czy też niepodpadania danej nieruchomości pod przepisy dekretu ma ustalenie, czy nieruchomość ta mogła co do zasady być przeznaczone na cele reformy rolnej wskazane w art.1 ust.2 dekretu. Ustalenie to ma charakter priorytetowy i w razie wykazania, że o przeznaczeniu na cele reformy rolnej co do zasady nie mogło być mowy, nie zachodzi konieczność badania istnienia związku funkcjonalnego, albowiem konsekwentnie brak możliwości wykorzystania danej nieruchomości na cele reformy rolnej musi prowadzić do stwierdzenia, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu. Tym samym organ odwoławczy miał obowiązek w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy istotnie, jak twierdzi Wojewoda, nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie mogła być wykorzystana na cele reformy rolnej. Oceny tej organ nie dokonał, zalecając Wojewodzie jedynie wszechstronne zbadanie związku funkcjonalnego. Z powyższych względów uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu postępowania administracyjnego, tj. art.138§2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ winien rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy sprawy z uwzględnieniem uwag wskazanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 lit.c, art.152 i art.200 p.p.s.a.