II OSK 300/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Kochanowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 542/09 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Kochanowice z dnia 30 grudnia 2008 r. nr XXVI/224/08 w przedmiocie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. W dniu [...] grudnia 2008 r. Rada Gminy Kochanowice podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sołectw K., D., H., J., K., L., L.-O., P.. Uchwałą tą wprowadzono zmiany do uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymieniony wyżej sołectw. 2. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wojewoda Śląski domagając się stwierdzenia jej nieważności. W skardze podniesiono, że zaskarżona uchwała składa się wyłącznie z części tekstowej i nie zawiera załącznika graficznego. Stoi to w sprzeczności z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nakazującym sporządzenie załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stwierdzającym, że załącznik przedstawiający granice obszaru objętego tą uchwałą stanowi integralną część takiej uchwały. Skarżący wskazał, że zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (lub zmiany planu) powinna dokonywać bowiem jedynie identyfikacji obszaru objętego projektem planu, a o obowiązkowym zakresie planu rozstrzyga art. 15 ust. 2 u.p.z.p. 3. W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że nie każda zmiana planu jest zmianą w pełnym zakresie, zatem zakres dokonywanych zmian planu miejscowego jest sprawą otwartą. Jeśli ustawa dopuszcza zatem zmianę planu dla ściśle wyodrębnionych, często niewielkich obszarowo terenów, to nie ma żadnego racjonalnego powodu, by zmianą nie objąć jedynie niektórych ustaleń uchwały (tekstu). Ograniczenie zmian jedynie do tekstu uchwały nie oznacza, że w wyniku zmian powstanie dokument niepełny pozbawiony rysunku. Uchwała nie określa bowiem ostatecznej formy dokumentu, a jedynie dokumenty podlegające zmianie. Intencją zapisu dotyczącego dołączenia załącznika do uchwały jest bowiem jednoznaczne określenie zakresu obowiązywania planu odnośnie określonego terenu. W przypadku zatem zmiany opracowania, którego granice zostały już wcześniej jednoznacznie określone i nie są zmieniane, oznacza to objęcie opracowaniem całej gminy x w jej granicach administracyjnych. Taki sam załącznik został zamieszczony wraz z uchwałą na stronie internetowej gminy oraz był dostępny w Urzędzie Gminy w okresie wyznaczonym na składanie wniosków do planu. 4. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że ustawowe wymogi, jakie winna spełniać uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, określone zostały w art. 14 u.p.z.p. Wymogi te zgodnie z art. 27 u.p.z.p. należy odnieść także do zmiany planu miejscowego. Zatem do zmiany planu miejscowego mają zastosowanie przepisy art. 14 – art. 26 u.p.z.p. W świetle ust. 2 artykułu 14 u.p.z.p. integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Sąd wskazał, że granice obszaru objętego planem miejscowym wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne tak, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu. Obowiązek ustalenia granic obszaru, wobec którego dopiero przystępuje się do sporządzania planu dotyczy również uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Załącznik graficzny, stanowiący integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia, winien stanowić mapę z naniesionymi granicami obszaru objętego planem. Ustawa nie określa jednak jakiego rodzaju mapa winna zostać użyta do sporządzenia przedmiotowego załącznika, a w szczególności czy do tego celu ma być wykorzystana kopia mapy zasadniczej czy w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej. Sąd pokreślił, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, czy uchwała o przystąpienia do zmiany planu miejscowego musi być zgodna z przepisami regulującymi jej formę i treść. 5. Od powyższego wyroku Gmina K. złożyła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 14 u.p.z.p. w związku z art. 27 tej ustawy, poprzez przyjęcie, że załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru, który został objęty uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu przestrzennego, był jej obligatoryjnym składnikiem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest objęcie zmianą jedynie niektórych ustaleń uchwały, np. ograniczających się do jej tekstu. W takiej sytuacji nie ma potrzeby wprowadzania zmian w zakresie granic terenów, linii zabudowy czy innych elementów zapisanych jedynie na rysunku planu. Ponadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, ograniczenie zmian jedynie do tekstu planu nie musi powodować, że w ich wyniku powstanie akt niepełny, pozbawiony rysunku. Uchwała w sprawie przystąpienia do zmian w planie nie określa ostatecznej formy dokumentu, a jedynie elementy, które podlegają zmianie. Jeżeli zatem zmiana nie dotyczy rysunku planu, dotyczy zaś jego tekstu i to w sposób nie naruszający tego rysunku, to zamieszczanie wspomnianego załącznika nie wydaje się konieczne, a nawet celowe. W wypadku zmiany planu, którego granice zostały już wcześniej jednoznaczne określone i w związku z tym nie są zmieniane, fakt przystąpienia do zmiany planu oznacza jego zmianę w granicach jego obowiązywania, tak jak przystąpienie do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego danej gminy oznacza objęcie całej gminy w jej administracyjnych granicach, co czyni potrzebę dołączenia załącznika graficznego do uchwały w przedmiocie przystąpienia do takiej zmiany zbyteczną. 6. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ w pełni podzielił stanowisko Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie. II. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 1. Naruszony przez Sąd – poprzez błędną jakoby wykładnię – art. 14 u.op.iz.p. składa się z ośmiu jednostek redakcyjnych (ustępów). Skarżąca nie wskazała, która część tego przepisu została przez Sąd mylnie zinterpretowana. W uzasadnieniu wyroku (str. 4) Sąd przytoczył jedynie treść ustępu 1 i 2a. Samo przepisanie (dosłowne) normy prawnej nie stanowi aktu jego interpretacji. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 14 cyt. ustawy przez błędną jego wykładnię uznać należy za chybiony. Z uzasadnienia zarzutu zdaje się wynikać, że skarżąca nie zgadza się z poglądem, iż uchwała zmieniająca studium lub plan miejscowy, o której mowa w art. 27 cyt. ustawy, powinna zawierać załącznik, o którym mowa w art. 14 ust. 2. W takim jednak przypadku należało podnieść zarzut błędnej wykładni art. 27 w związku z art. 14 ust. 2, a nie odwrotnie. Sąd, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza między innymi związanie wskazanymi w niej podstawami (zarzutami) kasacyjnymi. Nie mieści się w uprawnieniach sądu poprawianie zarzutu poprzez wskazanie przepisu, który ewentualnie mógłby być przedmiotem błędnej wykładni. Treść art. 14 cyt. ustawy nie nasuwa wątpliwości, co uzasadnia stosowanie zasady clara non sunt interpretanda. Już tylko ubocznie należy zauważyć, że posługiwanie się sugerowaną przez skarżącą wykładnią celowościową, wbrew językowemu rozumieniu takiej normy prawnej byłoby jedynie źródłem dowolności w stosowaniu przepisów, szczególnie niepożądanej w dziedzinie planowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.