VII SA/Wa 1496/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania kwalifikacji zawodowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 33 a ust. 10 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 z późn. zm.), art. 14 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), art. 104 § 1 i 2 k.p.a., w związku z § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie upoważnienia organów i jednostek do uznawania kwalifikacji w zawodach regulowanych (Dz. U. Nr 237, poz. 2007), odmówiła M. B. uznania kwalifikacji zawodowych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania i kierowania robotami budowanymi bez ograniczeń. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że wnioskodawca nie przestawił dokumentu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe wydanego przez uprawnioną instytucję w państwie wnioskodawcy oraz nie posiada odpowiedniej praktyki zawodowej we wnioskowanej specjalności. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 33 a ust. 10 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 z późn. zm.) właściwa Krajowa Rada Izby wydaje decyzję o uznaniu kwalifikacji zawodowych po spełnieniu warunków określonych w ustawie. Podstawą do uznania kwalifikacji zawodowych zainteresowanego jest spełnienie przez niego przesłanek zawartych w art. 33 a ust. 4 pkt 1-4 oraz art. 33 a ust. 5 pkt 1-3 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że niespełnienie choć jednej z nich uniemożliwia uznanie kwalifikacji zawodowych do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wskazała, iż zgodnie z art. 33 a ust. 5 w/w ustawy zainteresowany do wniosku zobowiązany jest dołączyć: a) dokument potwierdzający obywatelstwo danej osoby, b) dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe inżyniera budownictwa oraz zaświadczenie o doświadczeniu zawodowym danej osoby, c) zaświadczenie wydane przez właściwy organ państwa członkowskiego, że inżynierowi budownictwa nie zawieszono prawa do wykonywania działalności lub nie zakazano mu wykonywania zawodu, złożone nie później niż 3 miesiące od daty jego wydania. Organ wskazał, iż M. B. do wniosku o uznanie kwalifikacji zawodowych nie dołączył dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wydanych przez uprawnioną instytucję w państwie wnioskodawcy oraz praktyki zawodowej we wnioskowanej specjalności. Analizując przedłożone przez wnioskodawcę świadectwa pracy stwierdził, że zakres udokumentowanej praktyki zawodowej nie dotyczył czynności wchodzących w zakres samodzielnych funkcji technicznych pełnionych przez kierownika budowy i projektanta. Wykonywane i wykazane w przedłożonych dokumentach prace dotyczyły czynności pomocniczych, które nie wymagają posiadania uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Organ zauważył, iż zakres uprawnień objętych wnioskiem o uznanie kwalifikacji zawodowych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania i kierowania robotami budowanymi bez ograniczeń uprawniałby do czynności projektowania i kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym, takimi jak: sporządzania projektu architektoniczno-budowlanego w odniesieniu do konstrukcji obiektu oraz do kierowania robotami budowlanymi w powyższym zakresie oraz w odniesieniu do architektury obiektu. Z przedstawionych dokumentów nie wynikało natomiast, aby w praktyce zawodowej wnioskodawca wykonywał prace w wyżej wymienionym zakresie. Wobec powyższego Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nie uznała dokumentowanego przez M. B. doświadczenia zawodowego uznając, że nie pełnił on samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, tzn. nie wykonywał działalności związanej z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności nie pełnił funkcji projektanta i kierownika robót budowlanych we wnioskowanej specjalności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. B. Odwołujący się powoływał się na treść art. 12 a ustawy Prawo budowlane oraz innych aktów prawnych. Wskazywał, iż przedstawione przez niego zaświadczenia dokumentują jednoznacznie, kiedy i jakie funkcje pełnił. Z dokumentów tych nie wynika, że pełnił funkcje pomocnicze w budownictwie, a wręcz przeciwnie, wskazano w nich na samodzielną pracę. Ponadto skarżący podniósł, że przedłożone zaświadczenia obejmują okres ponad pięciu lat, tj. obejmują okres dłuższy niż wymagają tego przepisy. Odwołujący się załączył również do akt sprawy decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie nabycia uprawnień do używania tytułu zawodowego "Inżyniera", wydaną przez Władze Okręgu A. Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], utrzymała swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie w mocy. Organ przywołał przepis art. 12 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którym, samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w art. 12 ust. 1 Prawa budowlanego, mogą wykonywać również osoby, których odpowiednie kwalifikacje zawodowe zostały uznane na zasadach określonych w przepisach odrębnych. Oran przywołał regulacje prawne zawarte w przepisach art. 33a ust. 4 pkt 1-4 oraz art. 33a ust. 5 pkt 1-3 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r Nr 5, poz. 42, z późn. zm.). W dalszej części swojego uzasadnienia, organ wskazał, iż załączona do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydana przez Władze Okręgu A. w sprawie nabycia uprawnień do używania tytułu zawodowego "Inżynier"., daje M. B. prawo do posługiwania się tytułem zawodowym "Inżynier" i ma odniesienie do faktu ukończenia przez wnioskodawcę studiów wyższych na kierunku budownictwo, specjalność budownictwo hydrotechniczne. W decyzji tej zaznacza się, że zdobyte przez stronę uprawnienia odpowiadają uprawnieniom niemieckiego dyplomu uniwersyteckiego na kierunku budownictwo. Organ stwierdził, iż dokumentu tego nie można traktować jako przyznającego prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w N., "które wydawane jest przez właściwą landowo Izbę Inżynierów zrzeszoną w B. (adres internetowy: http ://www.bundesingenieurkammer. de)". Organ stwierdził, iż M. B. nie przedstawił dokumentu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe inżyniera budownictwa, tylko nostryfikację dyplomu Politechniki [...]. W opinii Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, z uwagi na to że wnioskodawca nie spełnił wszystkich przesłanek określonych w art. 33a ust. 5 pkt. 1-3 ww. ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów, tj. nie załączył dokumentu poświadczającego kwalifikacje zawodowe w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, zasadne było odmówienie mu uznania kwalifikacji zawodowych w tym zakresie. Skargę na powyższą decyzję Krajowej Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił jej naruszenie art. 5, 6 pkt 2 oraz art. 9 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, zarówno w uzasadnieniach decyzji pierwszej i drugiej instancji, Zespół Orzekający tendencyjnie podważał wiarygodność przedstawionych świadectw, nadto niewłaściwie interpretował niemieckie prawo. Skarżący wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się zarówno uznanie jego dyplomu z roku 1992, które pomimo zmienionego niemieckiego prawa w tym zakresie jest nadal ważne, jak również 4 świadectwa pracy. W każdym z nich jest napisane, że prace wykonywane przez niego to "kierownictwo budów, po części nadzór budowlany oraz praca jako konstruktor". W jego ocenie, z załączonych świadectw, jednoznacznie wynikają pełnione przez niego funkcje, miejsca i okresy pracy oraz zakres obowiązków. Poświadczają one prace wykonywane jako konstruktor oraz kierownik budów w niemieckich firmach. Skarżący zaznaczył nadto, iż decyzja zarówno w pierwszej instancji, jak również w drugiej instancji, została wydana przez ten sam osobowo Zespół Orzekający Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Przywołał przy tym przepis art. 15, art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Krajowej Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa rozpoznając w trybie przepisu art.127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy dopuściła się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 24 § 1 pkt. 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez ten sam "Zespół Orzekający", który brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W doktrynie prawa przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd powyższy znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06, LEX nr 235133; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 ). Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. odgrywa bowiem istotną rolę mającą na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Celem wyłączenia członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 k.p.a. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Względy prawdy obiektywnej nakazują zatem wyłączyć członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu, gdy brał wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronom postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 127 § 3 k.p.a. Instrumentem pozwalającym na zapewnieniu stronom tego rodzaju gwarancji jest zawarte w w/w przepisie unormowanie zgodnie z którym do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań pozwala zaś na przyjęcie, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uniemożliwia udział pracownika organu już raz biorącego udział w czynnościach postępowania i mającego wyrobiony pogląd na temat sprawy, od ponownego orzekania w sprawie. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez te same osoby, które brały udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Stwierdzenie powyższego uchybienia powoduje, że nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się do zasadności wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Sprawa po powrocie do trybu administracyjnego będzie ponownie rozpoznana przez organ odwoławczy co do istoty. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w/w ustawy.