VII SA/Wa 1477/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. P. i J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art.157 § 1 i 2 oraz art.158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. B., stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. P. i J. P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] we wsi P. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było uznanie organu, iż badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ zauważył, iż uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w którym właściwy organ obowiązany był sprawdzić m.in. kompletność dokumentacji projektowej oraz zgodność z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę był obowiązany dokonać stosownej analizy przedłożonych dokumentów i w przypadku stwierdzenia braków, nałożyć postanowieniem na inwestora obowiązek ich uzupełnienia. Zdaniem Wojewody, w przypadku przedmiotowej sprawy nie przeprowadzono prawidłowo tego postępowania. Organ ten wskazał, iż wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Urzędu Gminy w I. w dniu 4 lipca 2008 r., a już [...] lipca 2003 r. wydana została przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę. Stwierdził, rozbieżność pomiędzy wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę, a decyzją w zakresie podanej numeracji działki, na której zaprojektowana została przedmiotowa inwestycja. Wskazał, iż wadliwe było zatwierdzenie projektu budowlanego, w sytuacji kiedy rysunek projektu zagospodarowania działki dotyczył rozbudowy budynku, natomiast przedłożony projekt architektoniczno-budowlany dotyczył budowy nowego budynku mieszkalnego. W oparciu o analizę akt sprawy oraz o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające organ ustalił nadto, iż decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] lipca 2003 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. P. i J. P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] we wsi P. nie była poprzedzona wydaniem decyzji o WZiZT Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., na którą to powołał się w swojej decyzji organ wydający pozwolenie na rozbudowę. Wobec braku w aktach sprawy w/w decyzji o WZiZT, Wojewoda wystąpił do Urzędu Gminy I. o przekazanie wymienionej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2003 r., a w przypadku jej braku przekazania informacji czego dotyczyła ta decyzja oraz wszelkich możliwych dowodów na potwierdzenie istnienia w obrocie prawnym w/w decyzji. Uzyskano odpowiedź, iż w archiwum nic odnaleziono przedmiotowej decyzji, a także nie odnaleziono w rejestrze wydanych decyzji WZiZT informacji na temat wydania dokumentu B. P. lub J. P.. Natomiast pod numerem [...] wydanych decyzji WZiZT w 2003 roku figurowała inna osoba. Inwestorzy nie udzielili żadnych informacji na temat wskazanej decyzji o WZiZT. Wojewoda [...] podniósł, iż zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującą w okresie wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była wymagana w przypadku wykonania, odbudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego. Uzyskanie zaś tej decyzji, dla przedmiotowej inwestycji, stanowiło pierwszy, niezbędny etap prowadzący do uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. wniósł J. P. oraz B. P. W ocenie strony, decyzja wydana przez Wójta Gminy I. spełniała wszystkie wymogi prawne, dokumentacja była kompletna, a dokonana rozbudowa budynku została wykonana zgodnie z projektem i dokumentacją. Odwołujący się wskazali nadto, iż w 2003 r. wydanie decyzji o WZiZT było bezprzedmiotowe, z uwagi na uchwalenie w 2002 r. nowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. Podnieśli także, iż nie było potrzeby zawiadamiać sąsiadki Z. B. o rozbudowie, gdyż żadne jej dobra nie zostały naruszone, bowiem odległość modernizowanego budynku od granicy jej działki wynosi powyżej 4 metrów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania B. i J. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ administracji przeprowadza postępowanie administracyjne, w którym sprawdza kompletność zgromadzonej dokumentacji projektowej. Zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106 poz. 1126), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Niniejszy przepis nakłada na inwestorów obowiązek uzyskania i przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy oraz złożenia wniosku o pozwoleniu na budowę w okresie jej ważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, powołał się na decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...]. Decyzja tej nie odnaleziono jednak. Z ustaleń poczynionych przez organ wojewódzki wynikało, że zarówno w archiwum Urzędu Gminy I., jak i w prowadzonym przez Urząd rejestrze decyzji o warunkach zabudowy z 2003r. brak jest decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] wydanej dla B. i J. P. W rejestrze pod numerem piętnaście figuruje decyzja wydana dla innej osoby niż inwestor. Organ wskazał, iż również skarżący w odwołaniu nie wskazali na istnienie decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie podnieśli zarzut, że nie była ona wymagana w związku uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie było poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co stanowi rażące naruszenie art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ zauważył ponadto, że zgodnie z wnioskiem inwestorów, decyzją Wójta Gminy I. z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Jednakże z analizy projektu budowlanego, zatwierdzonego w/w decyzją, wynika, że przedmiot inwestycji stanowiła budowa nowego domu jednorodzinnego. Również w piśmie Urzędu Gminy I. z dnia [...] października 2003 r., znak: [...], wyjaśniono, że przedmiotowa inwestycja polega na wymianie substancji starego budynku na nowy, położony w tym samym miejscu. Organ stwierdził zatem brak spójności pomiędzy treścią decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], o pozwoleniu na rozbudowę, a zatwierdzonym nią projektem budowlanym, przewidującym budowę domu jednorodzinnego, stanowiącym integralną część decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że wydanie decyzji o warunkach nie było wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż na obszarze, objętym inwestycją obowiązywał zatwierdzony w 2002 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ uznał go za niezasadny. W myśl bowiem art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 15 poz. 139 z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i J. P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili, iż została ona wydana z naruszeniem art. 156 k.p.a., ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak również z naruszeniem ustawy o planowaniu przestrzennym. Strona skarżąca wskazała, iż decyzja Wójta Gminy I. z dnia [...] lipca 2003r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, a zatem nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Podnieśli również, że skoro nie można było odszukać decyzji o warunkach zabudowy, należało wszcząć postępowanie mające na celu odtworzenie tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2009 r. strona skarżąca dodatkowo podniosła, iż w jej ocenie, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była wymagana przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezzasadnie się jej domaga. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106 poz. 1126), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zgodzić się z ustaleniami dokonanymi przez organy administracji, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] we wsi P., nie było poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która to była wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139), zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę powoływał się na decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...], jednakże z ustaleń poczynionych przez organ nadzoru wynika, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie została nią poprzedzona. Jak wynikało z pisma Urzędu Gminy I. z dnia 18 sierpnia 2008 r., "w archiwum zakładowym nie odnaleziono decyzji WZiZT nr [...] z dnia [...].05.2003 r. jak również nie odnaleziono w rejestrze wydanych decyzji WZiZT informacji nt. wydania dokumentu Pani B. i J. P. Pod nr [...] wydanych WZiZT w 2003 roku figuruje inna osoba". Wskazać również należy, iż przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, nie przedstawili również sami skarżący, o co z prośbą zwrócił się organ wojewódzki w piśmie z dnia 28 lipca 2008 r. Stwierdzić więc należy, iż zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy organ nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy, stanowiło rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Poza tym prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż bezzasadny jest zarzut skarżących, że wydanie decyzji o warunkach nie było wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż na obszarze objętym inwestycją obowiązywał zatwierdzony w 2002 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został takowy uchwalony. Stwierdzić należy również za organem, iż kolejnym argumentem za stwierdzeniem nieważności była sprzeczność pomiędzy treścią decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], o pozwoleniu na rozbudowę, a zatwierdzonym nią projektem budowlanym, przewidującym budowę domu jednorodzinnego, stanowiącym integralną część decyzji. Zgodnie z wnioskiem inwestorów, decyzją Wójta Gminy I. z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Jednakże z analizy projektu budowlanego, zatwierdzonego w/w decyzją, wynika, że przedmiot inwestycji stanowi budowa nowego domu jednorodzinnego. Potwierdza to pismo Urzędu Gminy I. z dnia [...] października 2003 r., w którym, wyjaśniono, że przedmiotowa inwestycja polega na wymianie substancji starego budynku na nowy, położony w tym samym miejscu. Mając powyższe na względzie zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organów nadzoru, iż zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji decyzją Wójta Gminy I. z dnia [...] lipca 2003 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, skutkującym stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż unieważniona decyzja wywoła nieodwracalne skutki prawne, wskazać należy, że nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce jedynie wtedy, gdy organ administracyjny w drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych jakie wywołała decyzja. Zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest podgląd, zgodnie, z którym nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji (zob. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992r., III AZP 4/92, OSNCP z 1999/12, poz. 211; wyrok NSA z dnia 16 października 1995 r., IV SA 747/94 Wspólnota 1997/7/26). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.