II OZ 27/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia "S. W." na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1760/09 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "S. W." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie Stowarzyszenie "S. W." wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej skardze zawarty został również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1760/09, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący nie wykazał na czym miałyby polegać "nieodwracalne skutki" wykonania zaskarżonej decyzji oraz podkreślił, że przedmiotowy wniosek w żaden sposób nie został uzasadniony. W ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadnienie takiego wniosku nie może ograniczać się tylko do przytoczenia treść przepisu prawa. Uzasadnienie powinno bowiem, odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Ponadto, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy nie może stwarzać niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż ustalenie warunków zabudowy nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych. Rozpoczęcie tych prac może nastąpić dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia, wydanego w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Powyższe postanowienie, stało się przedmiotem zażalenia Stowarzyszenia "S.W." do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodziła przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W związku z czym skarżący wywodził, że wyrządzenie znacznej szkody nie musi być pewne, a spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków rzeczywiste. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków jest bardzo realne, gdyż decyzja, o której wstrzymanie wnioskował, otwiera drogę do wydania pozwolenia na budowę i rozpoczęcie prac budowlanych. Natomiast okoliczności, iż nastąpi to w odrębnym postępowaniu administracyjnym, tylko zwiększa to niebezpieczeństwo. W ocenie skarżącego przywrócenie do stanu poprzedniego (tj. z okresu przed rozpoczęciem prac budowlanych) będzie wymagało od niego dużego nakładu sił i środków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosowanie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W okolicznościach niniejszej sprawy przypomnienia wymaga, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w trybie art. 61 P.p.s.a. mogą być tylko akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Natomiast przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Wykonanie aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów nakładających na adresata określony obowiązek, bądź przyznających mu określone uprawnienie. Zauważyć należy, że w literaturze przedmiotu panuje zgodność, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ze względu na jej przedmiot, nie podlega wykonaniu. Przedmiotowa decyzja stwierdza bowiem, istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego. Z tego powodu decyzja ta jako zbliżona swym charakterem do zaświadczenia, nie wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. II, Warszawa 2006; T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005). W świetle powyższego, wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona bowiem po stronie skarżącego żadnych uprawnień, ani obowiązków. Jest to jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych. Podkreślenia wymaga natomiast, że ewentualna decyzja o pozwoleniu na budowę, której kwestię poruszono w zażaleniu, jest wydawana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Przy czym zauważyć należy, że na podstawie art. 31 § 1 K.p.a Stowarzyszenie "S.W." może wystąpić w tym postępowaniu na prawach strony. Zatem w okolicznościach tej sprawy nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym brak jest podstaw do zastosowania instytucji ochrony tymczasowej określonej w art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W konsekwencji, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] należy uznać za prawidłowe. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 184, art. 193 i art. 197 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.