I SA/Wa 855/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2009 r. sprawy ze skarg "M." Sp. z o.o. w W. i "W." Sp. z o.o. w W. na zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży lokali użytkowych w domach wielolokalowych oddala skargi. Rada miasta W. uchwałą z dnia [...] listopada 2007 roku Nr [...] zmieniła uchwałę w sprawie sprzedaży lokali z dnia [...] czerwca 2004 roku Nr [...] w ten sposób, że paragraf 2 tej uchwały upoważnił Prezydenta miasta W. do określenia w drodze zarządzenia punktową kwalifikację lokali do sprzedaży, uwzględniając takie czynniki jak: udział W. we współwłasności nieruchomości, położenie lokalu w budynku wpisanym do rejestru zabytków, leżącym w obszarze zespołu zabytkowego W. określonym w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, złożenie wniosku przez najemcę lub dzierżawcę lokalu o chęci nabycia lokalu. Zarządzeniem nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 roku w sprawie sprzedaży lokali użytkowych w domach wielolokalowych określono wymagane załączniki do sporządzania projektów wykazów lokali planowanych do sprzedaży w drodze przetargowej i bezprzetargowej, wysokość opłat za oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz ustalono w jaki sposób lokale kwalifikuje się do sprzedaży bezprzetargowej lub przetargowej na podstawie kwalifikacji punktowej określonej w sposób wskazany w tabelach. Po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia, skargi na ww. zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 roku (po jej ostatecznym sprecyzowaniu) wniosły: "M." sp. zo.o. w W. i "W." spółka z o.o. w W. Dla wykazania się legitymacją skargową w niniejszej sprawie, obie spółki wskazały na pozbawienie ich zaskarżonym zarządzeniem prawa do ubiegania się o wykup lokali użytkowych, których są najemcami. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 8, 77 § 1, 80 kpa, art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie art. 32 i 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia. W skargach zawarto również wniosek o rozważenie możliwości przekazania przedmiotowej kwestii prawnej do Trybunału Konstytucyjnego celem stwierdzenia czy przedmiotowe zarządzenie jest zgodne z art. 32 i 64 Konstytucji RP w zakresie określonym w wystosowanym przez spółki wezwaniu do usunięcia naruszeń z dnia 23 marca 2009. Po sprecyzowaniu przez skarżące spółki przedmiotu skargi, Prezydent W. wniósł o ich oddalenie. Podkreślił, że W. jako właściciel nieruchomości stanowiących mienie komunalne może samodzielnie, a więc z wyłączeniem innych osób korzystać z nich, w szczególności pobierać z nich pożytki i inne dochody, a przede wszystkim jako właściciel danej nieruchomości może decydować o ich rozporządzeniu. Z uwagi na publiczny charakter mienia przepisy prawa przewidują szereg ograniczeń w gospodarowaniu przez W. nieruchomościami wchodzącymi w skład tego mienia, takie ograniczenie wynika między innymi z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał również, że brak jest w obowiązujących przepisach prawnych podstaw do uprawnienia do wiążącego żądania przez najemców lokali użytkowych przeniesienia przez W. prawa własności tychże lokali. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może natomiast oprzeć tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. W przypadku uchwał lub zarządzeń podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej ppsa). Zatem w przypadku zaskarżenia do sądu uchwały lub aktu sąd może wydać jedynie rozstrzygniecie określone w art. 147 ppsa, a nie -jak wniesiono w skardze- uchylić zaskarżone zarządzenie. Przy rozpoznawaniu skargi złożonej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku (tj. DZ. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z zm.) o samorządzie gminnym w pierwszej kolejności sąd musi zbadać, czy skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czy została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy narusza indywidualny interes strony. Zdaniem sądu wszystkie te przesłanki warunkujące merytoryczne rozpoznanie wniesionej skargi zostały spełnione. Na wstępie należy wskazać, ze pismem z dnia z dnia 26 marca 2009 roku skarżące spółki wezwały Prezydenta W. do usunięcia naruszenia prawa. Pismo spółki "M." wpłynęło do Prezydent W. w dniu 30 marca 2009 roku zaś odpowiedź Prezydenta na wezwanie do usunięcia naruszeń została doręczona spółce "M." w dniu 17 kwietnia 2009 roku, natomiast skarga została wniesiona w dniu 14 maja 2009 roku. Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 26 marca 2009 roku wniesione przez spółkę "W." zostało doręczone Prezydentowi w dniu 17 kwietnia 2009 roku, odpowiedź Prezydenta został doręczona spółce "W." w dniu 21 maja 2009 roku, zaś skarga spółki ‘W." wpłynęła w dniu 10 czerwca 2009 roku. Został więc zachowany tryb oraz termin wniesienia skargi określony w art. 54 ppsa. Następnie należy uznać, że sprawa została wniesiona "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji legalnej "spraw z zakresu administracji publicznej", dlatego interpretacja tego pojęcia, także w aspekcie dopuszczalności wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy, może - na tle konkretnych stanów faktycznych - budzić wątpliwości i różnice poglądów. W orzecznictwie reprezentowany jest pogląd opowiadający się za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, czego konsekwencją jest interpretowanie wszelkich występujących w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 101 ustawy, na korzyść ochrony praw obywateli i przynależnego im konstytucyjnego prawa do sądu. Skarga przewidziana w powyższym przepisie jest bowiem jedną z prawnych gwarancji realizacji zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady praworządności (por. uzasadnienie wyroku składu 7-miu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r., ONSA 1999, z. 4, poz. 109, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171, uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r., ONSA 2001/2/52). Dokonana w ten sposób ocena zarządzenia objętego skargami prowadzi z kolei do wniosku, że jest ono z zakresu administracji publicznej i może być przedmiotem skargi do sądu w trybie art. 101 ustawy samorządowej. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego. Z kolei art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku określa na czym polega gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości i jest to m.in. zbywanie lub nabywanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Zarządzenie Prezydenta W. określające punktową kwalifikacje lokalu użytkowego przeznaczonego do sprzedaży jest zatem czynnością podejmowaną z zakresu administracji publicznej. Natomiast interes prawny skarżących spółek wynika z przysługującego im prawa najmu lokali użytkowych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości. Pozostała zatem ocena kwestionowanego zarządzenia pod kątem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Obowiązek uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie prawa do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki - tj. art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami . Zdaniem Sądu art. 18 ust. 2 pkt ppkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., daje Radzie Gminy prawo do określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Na tej podstawie została wydana uchwała Nr [...] Rady miasta W. z dnia [...] czerwca 2004 roku w sprawie sprzedaży lokali użytkowych w domach lokalowych, zmieniona następnie m.in. uchwałą z dnia Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 roku. Uchwała z dnia [...] czerwca 2004 roku nie były przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a więc ma charakter prawa miejscowego, które winno być stosowane. Kwestionowane zarządzenie zostało wydane na podstawie § 2 ww. uchwały z dnia [...] czerwca 2004 roku, nie narusza więc tego prawa miejscowego. Przystępując do oceny kwestionowanego zarządzenia z punktu widzenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 konstytucji zasady równości należy zauważyć, że jako jedna z podstawowych zasad państwa prawnego była ona wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Nawiązując do tego orzecznictwa Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że “konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowani równo. A więc bez żadnych różnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących" (orzeczenie z 9 marca 1988 r., U. 7/87, OTK w 1988. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego cechą wspólną decydującą o podobieństwie danej grupy podmiotów może być zarówno cecha faktyczna jak prawna, a ustalenie jej istnienia dokonuje się z uwzględnieniem treści i celu przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (K. 10/96, OTK ZU Nr 4/1996, s. 280). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z grupą najemców lokali użytkowych, których sytuację prawną charakteryzuje specyfika drugiej strony stosunku najmu, a mianowicie to, że wynajmującym jest jednostka samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym art. 137 pkt 4 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw... (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.). To jest cecha, która wyodrębnia w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami powyższą kategorię najemców spośród ogółu osób będących najemcami lokali mieszkalnych. Nie jest więc zasadne zawarte w skardze stanowisko, że ich sytuacja jest taka sama jak najemców lokali położonych poza granicami określonymi w załącznikach do kwestionowanego zarządzenia oraz taka sama jak najemców lokali mieszkalnych. Położenie lokalu oraz charakter lokalu może więc mieć znaczenie w sytuacji możliwości jego wykupu. Nie jest zasadne również naruszenie art. 64 Konstytucji RP, który chroni natomiast własność istniejącą, zarówno zresztą w postaci prawa własności sensu stricto, jak i innych praw majątkowych. Ochronie na tle art. 64 Konstytucji podlega bowiem prawo własności i inne prawa majątkowe, nie zaś niesprecyzowane co do treści oczekiwania, iż w przyszłości dojdzie do nabycia własności przez osoby, które miałyby skorzystać ze sprzedaży lokali użytkowych. Skarżące spółki jako najemcy lokali użytkowych nie są natomiast aktualnie właścicielami lokali i nie można uznać, ze doszło w ich przypadku do naruszenia prawa własności. Nie jest zasadny również wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z w wnioskiem z zbadanie z konstytucja RP kwestionowanego zarządzenia, gdyż, art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102 poz. 643 ze zm.) określa zakres kognicji Trybunału, zaś ocena aktów prawa miejscowego w wymienionym tam katalogu nie mieści się. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa, że organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zasady prawidłowej gospodarki nie zostały skatalogowane ani określone, należy je zatem rozumieć jako zasady gospodarowania w sposób racjonalny z ekonomicznego punktu widzenia. Nie oznacza to jednak, że te zasady gospodarowania muszą być zgodne z zamierzeniami i planami najemców lokali użytkowych, dla których prawo własności lokalu użytkowego jest korzystniejsze niż prawo obligacyjne. Nie można również uznać, że zaskarżona uchwała narusza art. 34-37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to przepisy regulują tzw. pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przez osoby prawne oraz fizyczne. Jednak aby mogły być zrealizowane określone w ww. przepisach warunki określające jakim podmiotom przysługuje pierwszeństwo nabycia, musi istnieć po stronie właściciela chęć zbycia swojego prawa. Ponadto należy wskazać, że zawarte w art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku upoważnienia do przyznania prawa pierwszeństwa w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom daje uprawnionym podmiotom pełną swobodę w określaniu przesłanek pierwszeństwa. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze Sąd stwierdził, że uchwała będąca przedmiotem skargi nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.