II OSK 455/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Łazach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 283/09 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łazach z dnia 10 października 2008 r. nr XIX/169/08 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 roku, Nr II SA/Wa 283/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łazach z dnia 10 października 2008 roku, Nr XIX/169/08 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym. Uchwałą z dnia 10 października 2008 roku, Nr XIX/169/08 Rada Miejska w Łazach dokonała zmiany § 46 pkt. 1 uchwały Rady Miejskiej w Łazach z dnia 25 października 2006 roku, Nr XLII/341/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana polegała na obniżeniu stawki "opłaty planistycznej" z 30% do 10%. Uchwale z dnia 10 października 2008 roku, Nr XIX/169/08 nadano wsteczną moc, obowiązującą od 1 stycznia 2007 roku. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wojewoda Śląski podnosząc zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 roku, Nr 68, poz. 449) w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Wojewody. zmiana stawki procentowej jest zmianą planu miejscowego i zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonywana być ma w takim trybie w jakim uchwalany jest plan miejscowy, a więc po przeprowadzeniu procedury ustalonej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem podjęcie przedmiotowej uchwały nie było poprzedzone wykonaniem większości czynności proceduralnych określonych w art. 17 tejże ustawy co, zdaniem Wojewody, stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania zmiany planu i w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno skutkować nieważnością uchwały w całości. Bez znaczenia, w ocenie Wojewody, pozostaje fakt, iż zmiana planu dotyczyła wyłącznie zmniejszenia wysokości stawki "opłaty planistycznej". Nadto, zdaniem Wojewody, niedopuszczalne było nadanie przedmiotowej uchwale mocy wstecznej. Działanie takie w ocenie organu nadzoru stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ostatnim przywołanym przepisem uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Zdaniem Wojewody, co prawda przepis art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przewiduje możliwość, nadania aktowi prawnemu wstecznej mocy obowiązującej pod warunkiem jednak, że nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawa. Pierwotna uchwała obowiązuje od ponad dwóch lat, a ustalenia planu miały wpływ na szereg czynności cywilnoprawnych i administracyjnych. Nieruchomości objęte planem niewątpliwie były w tym czasie przedmiotem obrotu. W przypadku wejścia w życie z mocą wsteczną przedmiotowej uchwały zachodziłaby zasadnicza wątpliwość jakie stawki opłaty planistycznej należy stosować, czy te z momentu zbycia, tj. 30% czy nowe z mocą wsteczną, tj. 10%. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łazach wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem Rady, uchwała została podjęta wyłącznie w przedmiocie stawki renty planistycznej, czyli w zakresie podatków i opłat i jako taka podlegać winna właściwości regionalnej izby obrachunkowej, a nie Wojewodzie, który nie posiada w tym zakresie legitymacji do jej zaskarżenia. Nadto, zdaniem Rady, o ile doszło do naruszenia prawa, to nie było ono istotne na tyle, aby mogło prowadzić do nieważności przedmiotowej uchwały. Pogląd organu nadzoru, co do tego, że zmiana stawki renty planistycznej wymaga przeprowadzenia całej procedury planistycznej przewidzianej w art. 17 ustawy, jest w ocenie Rady, błędny. Zmiana planu w zakresie obniżenia stawki renty planistycznej nie powoduje zmiany ustaleń planistycznych, a tylko takie zmiany byłyby zmianami istotnymi i wymagałyby zastosowania pełnej procedury planistycznej w całości z uwagi na to, że zmiana ta nie nakłada na obywateli dodatkowych obowiązków. Przeprowadzona zmiana nie miała charakteru istotnego. Brak było więc konieczności przeprowadzania czynności procedury planistycznej, o jakich mowa w art. 17 pkt. 1, 3, 4, 5, 6, 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie nadania przedmiotowej uchwale mocy wstecznej Rada wskazała, iż bezspornym jest, że uchwała działała na korzyść obywateli zmniejszając ich obciążenia fiskalne. Na dowód słuszności swoich wywodów przywoływała orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i podkreśliła, iż w stanowisku Trybunału odnaleźć można także pogląd dopuszczający moc wsteczną przepisów stanowionego prawa w przypadku, gdy nie pogarszają one sytuacji prawnej adresatów normy prawnej. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 roku, Nr II SA/Wa 283/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łazach z dnia 10 października 2008 roku, Nr XIX/169/08 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Tryb sporządzania i uchwalania planu został natomiast szczegółowo uregulowany w art. 17 powołanej ustawy. W myśl art. 27 ustawy, stosowanie określonej w art. 17 powołanej ustawy procedury dotyczy również uchwalania zmian obowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi on bowiem, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Art. 27 ustawy ma istotne znaczenie przede wszystkim ze względu na to, że zarówno przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przy jego zmianie, zagwarantowane jest zainteresowanym osobom prawo przedstawiania i obrony swoich interesów, m. in. poprzez wnoszenie wniosków i uwag do projektu planu (projektu zmian planu) – art. 17 pkt 1 i 11 ustawy. Uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga bowiem za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze praw i obowiązków, w tym także obciążeń i ewentualnych korzyści finansowych. Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut Rady co do braku legitymacji Wojewody do wniesienia skargi. Błędne jest bowiem stanowisko Rady, iż organem właściwym dla oceny legalności podjętej uchwały jest regionalna izba obrachunkowa. Właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia, podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, w sprawach wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U z 2001 r. Nr 55, poz. 577, ze zm.). Skarżona uchwała została podjęta w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i bez znaczenia jest fakt podjęcia jej tylko w zakresie "opłaty planistycznej". Zdaniem Sądu z regulacji przepisu art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej. Domniemanie kompetencji wojewody powoduje, że pojęcia "spraw finansowych", o których mowa w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, nie można interpretować rozszerzająco. W innym przypadku, każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzić będzie skutki finansowe, należałoby zaliczać do "spraw finansowych". Z tego względu ustawodawca konstruuje katalog spraw należących do właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej, określając w art. 11 ust. 1 pkt 1-6 ww. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przedmiot tych uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, mylny jest pogląd przyznający opłacie planistycznej cechy podatku w rozumieniu ustawy Ordynacja podatkowa, a właściwość wojewody w zakresie uchwał dotyczących planów zagospodarowania przestrzennego, w tym także ich zmiany nie budzi żadnych wątpliwości. Sąd wskazał, że zgodnie art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Zatem do każdej zmiany planu, także takiej, która dotyczy tylko zmiany wysokości stawki opłaty planistycznej, ma zastosowanie procedura ustalona w art. 17 tej ustawy. Zdaniem Sądu, nie można uznać, że do zmiany planu polegającej na zmianie stawki renty planistycznej nie jest wymagane przeprowadzenie całej procedury planistycznej. Nie do przyjęcia jest sytuacja, iż nie realizuje się przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie zmiany wysokości stawek opłaty planistycznej przynajmniej niektórych elementów procedury, w tym w szczególności nie zawiadamia się o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z poglądem, że zawiadomienie było zbędne ponieważ zmiana nie godziła w interesy ewentualnych właścicieli nieruchomości, i że trudno oczekiwać, aby w razie zmniejszenia stawki renty planistycznej właściciele składali wnioski do planu, w których sprzeciwialiby się takiemu postępowaniu. Tego rodzaju argument nie może być uznany za zgodne z prawem usprawiedliwienie dla pominięcia tego etapu procedury chociażby dlatego, że opłata planistyczna nie tylko obciąża sprzedających nieruchomości w odniesieniu do których nastąpił wzrost ich wartości, ale także obniża wpływy gminy. Zatem nie można uznać, iż mandat jaki otrzymali radni w wyborach samorządowych upoważnia ich do zmiany tych dochodów z korzyścią dla nielicznych zapewne właścicieli nieruchomości, a ze szkodą dla pozostałych mieszkańców gminy. Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dając Radzie kompetencję do stanowienia planów miejscowych, uprawnia Radę do ich uchwalania pod konkretnymi warunkami, w tym jasno określonymi w art. 17 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie oznaczało to m. in. konieczność poinformowania mieszkańców gminy o planowanych zmianach i dania im możliwości wykorzystania uprawnień, jakie przewiduje ustawa, w tym składania uwag. Nie można bowiem wykluczyć, iż część mieszkańców poinformowana o planach zmiany w obowiązującym prawie miejscowym jakim jest plan, nie będzie chciała zgodzić się na obniżenie dochodów gminy. Co więcej, nie można wykluczyć, iż część właścicieli nieruchomości nie będzie chciała się zgodzić na proponowaną zmianę i zażąda jeszcze większego jej obniżenia. Zatem, zdaniem Sądu nie można przyjąć, iż uchwała nie narusza niczyich praw, tym bardziej, że działa ona wstecz, i że nie sporządzono dla niej zgodnie z wymogiem art. 17 ust. 5 ustawy p.z.p. odrębnej prognozy skutków finansowych, gdyż uznano za wystarczającą prognozę wykonaną na potrzeby poprzedniego postępowania planistycznego z 2006 roku. Nie można, zdaniem Sądu, uznać za zgodny z prawem powyższego braku i jak chce pełnomocnik skarżącego dokonać zwykłego matematycznego zabiegu pomniejszenia wpływów o wielokrotność zmniejszenia samej opłaty. Okres dwóch lat zmienił w sposób oczywisty sytuację finansową większości gmin w kraju. Co więcej, sprawa skutków finansowych przedmiotowej uchwały była dyskutowana na forum Rady. Oznacza to, iż musiała budzić co najmniej pewne wątpliwości, co zdaje się dodatkowo potwierdzać konieczność sporządzenia dla przedmiotowej uchwały prognozy jej skutków finansowych oraz przemawia za naruszeniem zapisu art. 17 ust. 5 ustawy p.z.p. Brak jakichkolwiek akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie uniemożliwia jednak pełną weryfikację prawidłowości procedury planistycznej w tej części. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z poglądem, iż projekt nie wymagał wyłożenia, publicznej dyskusji, zapewnienia możliwości zgłaszania uwag i ich rozpatrywania dlatego, że "trudno było oczekiwać, że właściciele nieruchomości będą sprzeciwiać się zmniejszaniu obciążeń fiskalnych". Zmiana wprowadzona przedmiotową uchwałą działa bowiem na korzyść, ale tylko właścicieli nieruchomości, a zatem nie wszystkich mieszkańców gminy. Tym samym uchybienie zasadom procedury planistycznej i naruszenie prawa jest na tyle istotne, że uzasadnione jest stwierdzenie nieważności całości przedmiotowej uchwały. Trafny jest też, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia prawa poprzez nadanie mocy wstecznej skarżonej uchwale. Jak wykazano wyżej, uchwała działa na korzyść, ale jedynie znikomej części mieszkańców gminy. Co więcej, nie jest jasne, dlaczego organ nadał uchwale moc wsteczną. Choć kwestia ta pozostaje poza kognicją, to należy zważyć, iż także fakt działania przedmiotowej uchwały wstecz po części także potwierdza konieczność przeprowadzenia procedury planistycznej w zakresie informowania obywateli gminy o planowanej zmianie. Moc wsteczna uchwały dodatkowo mogłaby ograniczać dochody gminy, a tym samym zmniejszać np. jej możliwości inwestycyjne, czy pomocowe w odniesieniu licznych zapewne potrzeb społeczności zamieszkującej na jej terenie. Nie jest też jasne, jak zmiana, działając wstecz miałaby się do założeń i realizacji budżetu gminy. Trudno jest też uznać za uprawniony pogląd, że w przedmiotowej sprawie nadanie mocy wstecznej aktowi prawa miejscowego nastąpiło bez naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Rozumowanie przeciwne podważałoby, co do zasady i poddawało w wątpliwość sens (cel) zapisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie opłaty planistycznej, a także istotę ogłaszania aktów normatywnych i starą rzymską zasadę – lex retro non agit. Takie działanie w ocenie Sądu dewaluuje reguły stanowienia prawa, ponieważ przeczy istocie demokratycznego państwa prawnego. W ocenie Sądu, okoliczność, że w oczekiwaniu na wejście w życie uchwalonej zmiany planu w życie, nie wydano żadnej decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty planistycznej nie oznacza, że nie naruszono praw już nabytych. Wszyscy ci którzy sprzedali nieruchomości rzeczywiście by na tym skorzystali, ale straciłaby na tym także gmina, a co za tym idzie i jej społeczność. Zatem, jeżeli tego typu zmianę Rada wprowadza i to z mocą wsteczną, to musi mieć świadomość konieczności realizacji zapisów zawartych w art. 17 pkt 1, 3, 5, 10, 11, 12, 13, 14 ustawy p.z.p., które w sposób istotny naruszono. Zdaniem Sądu, nieuprawniony jest pogląd, iż gmina jako beneficjent opłaty planistycznej jest uprawniona do takiej zmiany stawki procentowej, która nie wymaga powtórzenia przynajmniej części procedury przewidzianej w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Nadto art. 19 powołanej ustawy wyraźnie stanowi, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wynika z niego zatem, że znajduje on zastosowanie w sytuacji, gdy sporządzono projekt planu, który został następnie przedstawiony radzie do uchwalenia a ta stwierdzi, że zachodzi konieczność dokonania w nim zmian. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zgodnie z doktryną, regulacja art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do trybu, a nie do przedmiotu rozstrzygnięcia rady gminy. Jest to o tyle istotne, że niejednokrotnie zmiana planu będzie przedmiotowo dotyczyć węższego zakresu, nie obejmując pełnego zakresu przedmiotowego obowiązującego planu miejscowego. Zmiana planu jest bowiem przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem (zob. [red.] Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 245). Oznacza to, że rada gminy modyfikuje jedynie część rozstrzygnięcia w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian. Modyfikacja planu, niezależnie od jej zakresu wymagać będzie w każdym przypadku podjęcia stosownych działań, które powinny rozpocząć się od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego (art. 17 pkt 1 ustawy). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 27 wyraźnie stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane, a w art. 28 ust. 1 – że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Redakcja przepisu art. 27 oznacza konieczność odpowiedniego stosowania powołanych regulacji dotyczących trybu sporządzania planu zagospodarowania miejscowego (w szczególności art. 17). Przywoływana ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od przewidzianej w art. 17 procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ich zmian. Wobec tak kategorycznego brzmienia art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem Sądu, należało uznać, że żadne względy celowościowe nie mogą naruszyć wykładni gramatycznej oraz systemowej zacytowanych wyżej przepisów. W świetle przepisu art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić, że każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, będąca zmianą przepisu gminnego, wymaga przestrzegania ustalonego w art. 17 ustawy trybu postępowania, jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym nie ma żadnych możliwości pominięcia, bez względu na rodzaj i zakres zmian, czynności przewidzianych w art. 17 pkt 1, 3, 5 oraz 10-14 cytowanej ustawy. Pominięcie tych czynności stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania zmian planu, powodujące nieważność uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w Łazach, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że obniżenie stawki opłaty planistycznej z pominięciem procedury wskazanej w art. 17 tej ustawy stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, 2) art. 27 w zw. z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że zmiana planu miejscowego polegająca na zmniejszeniu stawki planistycznej wymaga przeprowadzenia procedury określonej w art. 17 tej ustawy, 3) art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez uznanie, że niedopuszczalne było nadanie przedmiotowej uchwale mocy wstecznej. Zdaniem Rady, przy sporządzaniu planu nie doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzania planu było całkowicie zbędne, gdyż zmiana planu nie godziła w interesy jego adresatów, to jest właścicieli nieruchomości. Nie zostało, zdaniem Rady, udowodnione, że poprzednia prognoza skutków finansowych uchwalenia planu zdezaktualizowała się. Gmina, w ocenie Rady ma swobodę w ustalania opłaty planistycznej, a projekt nie wymagał wyłożenia, publicznej dyskusji, zapewnienia możliwości zgłaszania uwag i ich rozpatrywania, gdyż trudno oczekiwać, że właściciele nieruchomości będą sprzeciwiać się zmniejszeniu ich obciążeń fiskalnych. Rada Miejska podniosła również, że wbrew twierdzeniom Sądu dopuszczalne jest nadanie uchwale mocy wstecznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miejską w Łazach nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei z art. 94 zdanie drugie Konstytucji wynika, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest aktem prawa miejscowego. Zasady i tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w tej ustawie. Rada Gminy uchwalająca miejscowy plan jest lokalnym prawodawcą. W stanowieniu prawa zarówno na poziomie ogólnokrajowym jak i na poziomie lokalnym istotna jest nie tylko treść tego prawa, ale również tryb jego stanowienia. Tryb stanowienia jest jedną z gwarancji poprawności tworzenia przepisów prawa. O ważności trybu stanowienia prawa świadczy fakt, iż mowa jest o nim w przytoczonym wyżej art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Procedurę uchwalania planu określa art. 17 pkt 1 – 14 powołanej ustawy. Przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości odstąpienia od procedury nawet w przypadku, gdy zmiana planu jest niewielka. Brak jest więc podstaw do rezygnacji z procedury uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego także w przypadku zmiany planu polegającej na obniżeniu stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Twierdzenie, iż przy zmianie planu nie doszło do istotnego naruszenia trybu nie znajduje uzasadnienia. W istocie w przedmiotowej sprawie w związku z uchwalaniem zmiany planu nie zachowano w ogóle trybu przewidzianego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Twierdzenie, iż zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzania planu było zbędne, gdyż zmiana planu nie godziła w interesy właścicieli nieruchomości jest nieuzasadnione. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy wszystkich mieszkańców gminy i każdy mieszkaniec gminy ma prawo wypowiedzieć się odnośnie do rozwiązań przyjętych w zmienianym planie. Za niezasadny uznać również należy pogląd, że nie zostało udowodnione, że poprzednia prognoza skutków finansowych uchwalenia planu zdezaktualizowała się. Okoliczność ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie musi zostać udowodniona. Wystarczające jej uprawdopodobnienie i Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku argumenty przemawiające za tym, że konieczne jej sporządzenie nowej prognozy skutków finansowych. Gmina ma oczywiście swobodę w kształtowaniu stawek opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że projekt zmiany miejscowego planu zakładający zmianę stawki tej opłaty nie wymagał wyłożenia oraz dyskusji publicznej. Wbrew twierdzeniom Rady, planowane zmiany w planie nie dotyczą tylko właścicieli nieruchomości. Plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i jego uregulowania w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczą wszystkich mieszkańców gminy. Za niezasadny uznać należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 roku, Nr 68, poz. 449 – tekst jednolity ze zm.). Z przytoczonego wyżej artykułu wynika, że przepisy art. 4 tej ustawy, które określają zasady ogłaszania aktów normatywnych, nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż nadaniu wstecznej mocy obowiązującej uchwale w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprzeciwiały się zasady demokratycznego państwa prawnego i pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.