II OSK 1795/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński Protokolant Agnieszka Maszewska-Bącal po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta Łowicza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 313/08 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Łowicza na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi publicznej i zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygnatura akt II SA/Łd 313/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej jako: WSA) oddalił skargę w sprawie ze skargi Gminy Miasta Łowicz (dalej jako: Miasto Łowicz) na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi publicznej i zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu WSA wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta Łowicza o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji, polegającej na budowie ulicy dojazdowej z ciągiem pieszym w Ogrodzie Saskim w Łowiczu, Starosta Łowicki ustalił lokalizację drogi publicznej w obrębie ewidencyjnym Śródmieście na działkach ewidencyjnych nr 2089/7, 2089/9, 2093/3, 2094/2 oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w Łowiczu w obrębie Śródmieście, oznaczonych jako działki o numerach ewidencyjnych 2089/4, 2089/2, 2094, 2093/2 (obręb nr 8) na działki, oznaczone ewidencyjnymi numerami 2089/6, 2089/7, 2089/8, 2094/1, 2094/3, 2093/3 i 2093/4. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Powszechna Spółdzielnia Spożywców "[...]" w Ł, podnosząc, iż decyzja przewiduje plan podziału, należącej do Spółdzielni działki nr [...] oraz przejęcie na cele inwestycji działki nr [...] o powierzchni 456 m2. Jak natomiast wynika z załączonej do decyzji mapki sytuacyjnej, planowany ciąg pieszy przebiega przez całą długość działki, należącej do Spółdzielni i dzieli ją na dwie nierówne części co powoduje, że nieruchomość znacznie traci na swojej wartości oraz na możliwości jej racjonalnego wykorzystania. Ponadto Spółdzielnia podważyła sens lokalizowania na terenie działki [...] wyłącznie ciągu pieszego ze względu na przebieg, oddalonego o 29,34 m i równoległego do planowanego, ciągu pieszego na ul. [...], która również służy zapewnieniu ruchu pieszego. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Łódzki w dniu [...] lutego 2008 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą orzekł o uchyleniu w całości decyzji Starosty Łowickiego i umorzeniu postępowania administracyjnego przed organem I instancji jako bezprzedmiotowego. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy powołał się na treść art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (ówczesny: Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm. - dale jako: udp) i stwierdził, że z akt sprawy oraz danych zawartych we wniosku wynika, iż droga objęta lokalizacją nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a więc nie może być objęte trybem przewidzianym przez ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż zgodnie z treścią art. 1 ww. ustawy, ustawę tą stosuje się wyłącznie do inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych organ odwoławczy uznał, że prowadzenie przez organ I instancji postępowania w trybie przewidzianym przez ww. ustawę jest bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję Miasto Łowicz złożyło skargę do WSA, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) oraz art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów tej ustawy wskazuje, że decyzja Starosty Łowickiego została wydana w oparciu o właściwe przepisy prawa, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem strony skarżącej, prawidłowa interpretacja przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzi do wniosku, że brak zaliczenia w odpowiednim trybie przygotowywanej inwestycji w postaci drogi publicznej do jednej z kategorii dróg publicznych nie jest przeszkodą do wydania decyzji o lokalizacji drogi, wydawanej w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem strony skarżącej, żaden przepis prawa nie nakazuje, aby na etapie składania wniosku o wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi czy też wydawanie takiej decyzji miało już miejsce zaliczenie pewnej inwestycji do jednej z kategorii dróg. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniosła również, że analiza przepisów udp, w trybie której następuje zaliczenie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, prowadzi do wniosku, że nadanie danej kategorii następuje wyłącznie po wybudowaniu drogi (odcinka drogi). Strona skarżąca uznała za nielogiczne zaliczenie prawnie do określonej kategorii czegoś, co jeszcze nie istnieje fizycznie. Ponadto, w jej ocenie istotny jest również fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie można wydać decyzji w oparciu przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec tego, że na obszarze obowiązuje plan miejscowy, w którym przedmiotowa droga jest zaplanowana. Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, badającego powołany przepis z punktu widzenia jego zgodności z Konstytucją, skarżąca uznała za oczywiste, że po wybudowaniu przedmiotowej drogi, będzie uruchomiona procedura związana z jej zaliczeniem do kategorii dróg publicznych (gminnych) z uwagi na jej dostępność oraz spełnianie parametrów technicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, zauważył, że art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określając zakres jej stosowania wskazuje wprost, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w rozumieniu przepisów udp. Zgodnie zaś z art. 1 udp, drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg na podstawie udp. Organ podkreślił jednocześnie, że czym innym jest zastosowanie, przewidzianego przez ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do drogi budowanej w ciągu innej, istniejącej już drogi publicznej, oraz w przypadku rozbudowy istniejącej drogi publicznej określonej kategorii do parametrów drogi publicznej innej kategorii lub też budowy drogi, o której mowa w art. 4a udp, co na gruncie obowiązujących przepisów jest dopuszczalne w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 1 udp, a czym innym jest jednak budowa zupełnie nowej drogi, do której nie ma zastosowania art. 10 ust. 4 i 5, a także drogi, w stosunku do której nie ma również zastosowania art. 4a udp. Zdaniem organu odwoławczego, dokonana przez skarżącego interpretacja przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 1 udp prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia zakresu inwestycji, do których mają zastosowanie przepisy ww. ustawy. W piśmie przygotowawczym z dnia 2 czerwca 2008 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), strona skarżąca podniosła dodatkowo, iż cele ustawodawcy, realizowane w dacie uchwalenia ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych były aktualne również w dacie uchwalenia w dniu 18 października 2006 r. jej nowelizacji (Dz. U. z 2006 r., nr 220, poz. 1601). W ocenie strony skarżącej chybione jest stanowisko, iż projektowana droga będzie drogą wewnętrzną. Droga o takich przymiotach, jak planowana nie może być bowiem drogą wewnętrzną, co zostało wyrażone m. in. w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Łódzkiego z dnia 3 stycznia 2008 r., ON.I-0911/402/2007 w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Miasta Rawa Mazowiecka nr XIII/111/2007 z dnia 27 listopada 2007 r. Pogląd ten uzupełnia także, zdaniem strony skarżącej, argumentacja, wyrażona w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) a sprowadzająca się do tezy, że przeznaczenie prywatnego gruntu pod drogę ogólnodostępną i połączoną z siecią dróg publicznych prowadzi do faktycznego wywłaszczenia i musi skutkować przyznaniem stosownego odszkodowania. W ocenie strony skarżącej, pozwala to na próby zdefiniowania pojęcia drogi publicznej poprzez wskazanie jej podstawowych cech, niezależnie od formalnego zakwalifikowania jej do danej kategorii dróg. W piśmie z dnia 2 czerwca 2008 r. Wojewoda Łódzki wskazał, iż prezentowany przez organ pogląd prawny znalazł aprobatę w wyroku WSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt "II 80/08". Treść uzasadnienia powołanego wyroku potwierdza stanowisko, iż dla realizacji inwestycji na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, konieczne jest uprzednie zaliczenie jej do jednej z kategorii dróg publicznych. W piśmie z dnia 19 czerwca 2008 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do doręczenia stronom postępowania kopii uzasadnienia powyższego wyroku WSA. Wniosek wspomniany został przezeń cofnięty, na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r., wobec wskazania, iż przedmiotowy wyrok, po dokonaniu jego anonimizacji, upubliczniony jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Uczestniczka postępowania - Spółdzielnia Spożywców "[...]" w Ł. wniosła o oddalenie skargi. W wyroku z dnia 20 sierpnia 2008 r. WSA wskazał, że podzielić należy stanowisko wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji oraz w wyroku WSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., II SA/Łd 80/08, iż powołana ustawa ma zastosowanie wyłącznie do dróg publicznych tj. zaliczonych do danej kategorii dróg w formie prawem przewidzianej. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, iż ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów udp, zwanych dalej "drogami", w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Tymczasem art. 1 udp stanowi, iż drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 udp). Zdaniem Sądu, najistotniejszą wszakże w sprawie kwestię stanowi fakt, iż zestawienie treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z przywołaną wyżej regulacją udp, nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraźnie stanowi, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu udp. W tej sytuacji, bazując na przepisach udp, należy oceniać czy w danej sytuacji mamy do czynienia z drogą publiczną, aby móc realizować inwestycję na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zajęcie przeciwnego stanowiska pozostawałoby w ewidentnej sprzeczności z jedną z podstawowych reguł wykładni językowej, która stwierdza, że "niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne" (por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979 r., s. 400). Zdaniem WSA, organ I instancji jak i strona skarżąca, błędnie zinterpretowali przytoczony przepis, ponieważ nie uwzględnili wszystkich aspektów zawartego w nim unormowania. W konsekwencji organ I instancji niewłaściwie zastosował go do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie. WSA podkreślił, że z racji tego, że cytowana ustawa ma na celu uproszczenie procedury przygotowania i realizacji inwestycji, nie można wszakże wyprowadzać wniosku, że uproszczenie ma charakter pełny i wyłącza stosowanie wszystkich innych odmiennych regulacji (że występuje bez ograniczeń). Stanowisko takie wyklucza więc uwzględnienie wykładni logicznej bądź funkcjonalnej w zakresie prowadzącym do wniosku, że w stanie faktycznym sprawy wyłączona jest regulacja udp. Ustawodawca w żadnym bowiem przepisie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie wyłączył stosowania udp, do nich właśnie ograniczając jej zastosowanie. Wnosząc skargę kasacyjną, strona skarżąca zarzuciła WSA naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu z dnia orzekania przez Sąd I instancji, poprzez przyjęcie, iż dla realizacji inwestycji drogowej realizowanej na podstawie przepisów tej ustawy konieczne jest uprzednie zaliczenie danej inwestycji do jednej z kategorii dróg publicznych, podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanego przepisu wskazuje, że wykładania taka jest błędna, albowiem żadna norma prawna nie nakłada na wnioskodawcę takiego obowiązku, a zatem brak uprzedniego zaliczenia w odpowiednim trybie przygotowywanej dopiero inwestycji w postaci drogi publicznej do jednej z kategorii dróg publicznych nie jest przeszkodą do wydania decyzji o lokalizacji drogi w trybie wskazanej ustawy. Zdaniem strony skarżącej, zaprezentowana przez Sąd I instancji błędna wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprowadziła ten Sąd do zawężenia zakresu stosowania wskazanej ustawy, a w konsekwencji Sąd I instancji popełnił błąd i nie zastosował do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tym samym, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że stanowisko Sądu I instancji w zakresie interpretacji przywołanych przepisów prawa materialnego jest błędne i nie zasługuje na aprobatę, bowiem prowadzi do wniosków, które trudno zaakceptować z punktu widzenia podstawowych zasad wykładni językowej, logiki oraz celu ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a mianowicie, że normy prawne przewidziane przez ustawodawcę do przygotowania i realizacji inwestycji, którą dopiero będzie planowana droga publiczna, nie mogą być zastosowane, albowiem danej inwestycji nie ma. Zdaniem skarżącego, błąd w przedstawionym stanowisku Sądu I instancji wynika z tego, że w istocie prawidłowy tok rozumowania Sądu - oparty na metodzie wykładni językowej, dotyczy jednak jedynie jednego zwrotu normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sąd pominął natomiast zupełnie wykładnię językową pozostałych sformułowań zawartych w tym przepisie. Zdaniem skarżącego, dokonując prawidłowej wykładni określonego przepisu prawa nie można jednak ograniczyć się do jednego, określonego w nim sformułowania, może to bowiem doprowadzić do błędnych wniosków co do rzeczywistego znaczenia danej normy prawnej. Zdaniem skarżącego, cały zwrot zawarty w art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy rozumieć w ten sposób, że ustawa ta określa szereg czynności, w tym zarówno o charakterze technicznym jak i prawnym, jakie muszą zostać podjęte, aby zrealizować przedsięwzięcie, które będzie dopiero stanowiło drogę publiczną w rozumieniu przepisów udp. Za wykładnią zaprezentowaną przez skarżącego przemawia także dalsza część art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowiąc, że ustawa określa w szczególności warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg. Również inne przepisy tej ustawy wskazują, że zanim nastąpi wynik finalny, czyli powstanie inwestycja drogowa, muszą zostać podjęte liczne czynności na podstawie tej ustawy o charakterze przygotowawczym. Zaprezentowany sposób wykładni art. 1 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika również z zasad logiki oraz celu, w jakim ustawa ta została uchwalona, a więc zdecydowanego uproszczenia przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Strona skarżąca wskazała także, iż analiza przepisów udp prowadzi do wniosku, że nadanie danej kategorii następuje wyłącznie po wybudowaniu drogi. W piśmie procesowym strony skarżącej z dnia 15 października 2009 r., podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie zaprezentowane w skardze kasacyjnej i wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przechodząc do analizy podniesionego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, strona skarżąca zarzucił, że WSA w Łodzi wydając zaskarżony wyrok zastosował błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako: uszp). W sprawie bezsporne jest, że planowana przez stronę skarżącą inwestycja drogowa, dla której warunki lokalizacji ustalone zostały decyzją starosty dotyczy budowy drogi, która nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, określonych w udp. Przedmiot sporu sprowadza się tym samym do rozstrzygnięcia, czy ustalenie lokalizacji drogi publicznej w trybie określonym w uszp jest możliwe wyłącznie w stosunku do dróg, które uprzednio zaliczone zostały do jednej z kategorii dróg publicznych. Pojęcie "drogi publicznej" definiuje art. 1 udp. Zgodnie z tym przepisem "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.". Udp dzieli drogi publiczne na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 udp). W zależności od rodzaju drogi, zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów lub ministra właściwego do spraw transportu (art. 4a, art. 5 oraz art. 9 udp) lub w formie uchwały organu samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla (art. 6 - 7 udp). Drogi niezaliczone do żadnej z wyżej wymienionych kategorii posiadają status "dróg wewnętrznych" (art. 8 udp). Do zdefiniowanego we wskazanej wyżej ustawie pojęcia "drogi publicznej" nawiązuje uszp w art. 1 ust. 1, określającym zakres przedmiotowy jej zastosowania. Zgodnie z tym przepisem "ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (...), zwanych dalej ‘drogami’ (...).". Z powyższego jasno wynika, że uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w uzsp, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg, innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu udp. Za takim stanowiskiem przemawia również fakt, że znacznie uproszczone procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych przewidziane w uszp, przewidują wyłączenie lub ograniczenie stosowania innych obowiązujących przepisów, które w sposób istotny mogłyby opóźnić sprawną realizację celu publicznego jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej (zob. np. art. 10, art. 12 ust. 1, art. 21 ust. 1 uszp). Należy zauważyć, że specjalne zasady przygotowywania i realizacji inwestycji drogowych zgodnie z przepisami uszp, mają na celu ułatwienie realizacji inwestycji drogowych jako celu publicznego. Jeśli ustawodawca zdecydowałby się na rozszerzenie zakresu inwestycji drogowych mieszczących się w ramach dróg publicznych, to takie wskazanie (jako odmienne od zakresu określonego w udp) powinno znaleźć się bezpośrednio w przepisach uszp. Ponadto, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, przeciwko wnioskowanej przez stronę skarżącą, szerokiej wykładni art. 1 ust. 1 uszp przemawia charakter i funkcja tej ustawy. Należy pamiętać, że przewidziane w uszp rozwiązania mają charakter epizodyczny i szczególny. Ponadto, uszp przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracyjnych przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) sieci dróg publicznych, co z kolei powoduje ograniczenie uprawnień podmiotów indywidualnych, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej (rozbudowywanej) drogi publicznej. W ocenie składu orzekającego NSA wszystkie powyższe okoliczności, uzasadniają wąską wykładnię art. 1 ust. 1 uszp. W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.