II OSK 2182/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 696/09 w sprawie ze skargi H.T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegowej rzeki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie ustalenia linii brzegowej rzeki potoku Smolnik w miejscowości Klęczany – Marcinkowice w gminie Chełmiec. W uzasadnieniu Sąd I instancji orzekł, że decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Starosta Nowosądecki ustalił linię prawą brzegu potoku Smolnik na odcinku działki o nr 125 położonej w obrębie Klęczany, rozgraniczającej grunty pokryte wodami potoku Smolnik od gruntów przyległych. Linia ta przebiega zewnętrzną krawędzią budowli regulacyjnej i dzieli działkę 125 na działki 125/1 i 125/2 przy czym działka nr 125/1 stanowi grunt przykryty wodą (zgodnie z dołączonym załącznikiem). Organ stwierdził ponadto, że grunt działki 125/1 pokryty wodami powierzchniowymi stanowi z mocy prawa własność Skarbu Państwa i przechodzi w trwały zarząd Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach decyzją z dnia [...] maja 2009 r., po rozpoznaniu odwołania H.T., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że przepisy Prawa wodnego ustalają ścisłe zasady przebiegu linii brzegowej. Dotyczy to sytuacji zarówno gdy krawędź brzegu jest wyraźna czy też nie, w zależności od położenia linii wody i granicy stałego porostu traw, jak i na odrębnych zasadach w odniesieniu do wód uregulowanych i plantacji wikliny. Przyjęty w projekcie rozgraniczenia sposób ustalenia linii brzegu potoku jest zgodny z art. 15 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm., zwana dalej "Prawo wodne"). Grunt zajęty przez wody powierzchniowe przeszedł na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa, zatem wydana decyzja nie miała wpływu na stan własności nieruchomości, lecz potwierdza jedynie istniejący stan faktyczny. Organ podkreślił ponadto, że kwestia odszkodowania nie może być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Skargę na powyższą decyzję wniosła H.T, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 1 i 7 ustawy – Prawo wodne oraz art. 7, 11, 77, 80 oraz i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia faktu wykonania budowli regulacyjnej niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, co zostało potwierdzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Wniosła także o wystąpienie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o nadesłanie akt sprawy w celu porównania dokumentacji przedłożonej przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie przygotowana została wymagana dokumentacja, przebieg linii brzegu potoku został przedstawiony na mapie, a w projekcie uwzględniony został fakt, iż w latach 1997-2001, potok ten kilkakrotnie wylewał powodując powodzie, co doprowadziło do zmiany jego dotychczasowego biegu, zajmując wodami płynącymi nowe tereny, w tym także częściowo teren działki nr 125 należącej do skarżącej. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 Prawa wodnego jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo wody morskie wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt nie stanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody. Zatem trwałe zajęcie cudzego gruntu w sposób naturalny przez wymienione wody stanowi przesłankę utraty prawa własności zalanego gruntu. W takim stanie faktycznym grunt trwale zalany staje się z mocy samego prawa własnością właściciela wody. Sąd pokreślił, iż wyniku powodzi w latach 1997-2001 nastąpiło trwałe zajęcie gruntu, części działki należącej do skarżącej, przez wody płynące, które zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy stały się własnością właściciela wody. Ponadto Sąd stwierdził, że budowla regulacyjna została umiejscowiona w głębi działki skarżącej w taki sposób jak ukształtowany został faktyczny brzeg potoku. Nie ma zatem podstaw do zakwestionowania ustalonej zaskarżoną decyzją linii brzegowej potoku. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 7 ustawy – Prawo wodne jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnej. Ponadto zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H.T. zarzucając naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji. Po drugie, art. 106 § 3 i art. 113 § 2 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego żądanego przez skarżącą, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że decyzje ustalające linię brzegową nie zostały wydane z naruszeniem prawa. Po trzecie, 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 i 7 ustawy – Prawo wodne poprzez uznanie, że zaskarżone decyzje ustalające linię brzegową potoku wzdłuż zewnętrznej krawędzi budowli regulacyjnej nie naruszają prawa, pomimo iż wzniesienie budowli regulacyjnej wykonane zostało z naruszeniem prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy podkreślić, że Sąd I instancji wbrew zarzutowi ze skargi kasacyjnej prawidłowo poddał kontroli stan faktyczny ustalony przez właściwe organy, stąd nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, 10, art. 75 § 1, art. 77 i 80 k.p.a. Wynika to z tego, że zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 ustawy – Prawo wodne linie brzegu dla cieków naturalnych – tak jak w tej sprawie rzeki potoku Smolnik – ustala się na podstawie trzech kryteriów. Po pierwsze, krawędzi brzegu jeżeli jest ona jednoznaczna. Po drugie, w sytuacji braku jednoznacznej krawędzi brzegu w oparciu o kryterium linii stałego porostu traw. Po trzecie, średniego stanu wody z okresu co najmniej 10 lat ustalonego przez odpowiednie organy państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej. Natomiast dyspozycja art. 15 ust. 7 ustawy – Prawo wodne jednoznacznie stanowi, że w przypadku kiedy brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji – granicą plantacji od strony lądu. Z ustaleń faktycznych w tej sprawie dokonanych przez właściwe organy, a prawidłowo poddanych kontroli przez Sąd I instancji wynika, że w okresie od 1997 do 2001 r. potok Smolnik wielokrotnie wylewał powodując lokalne powodzie. Doprowadziło to istotnie do zmiany jego dotychczasowego biegu, trwale zalewając jego powierzchniowymi wodami śródlądowymi również częściowo działkę nr 125 będącą własnością skarżącej. Natomiast w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 ustawy – Prawo wodne grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód śródlądowych. Z kolei dyspozycja art. 17 ust. 1 ustawy – Prawo wodne stanowi, że jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody czyli w tym przypadku Skarbu Państwa. Oznacza to, że z mocy prawa (ex lege) przedmiotowa część działki nr 125 będącej dotychczas własnością skarżącej, stała się własnością właściciela wody czyli Skarbu Państwa. Natomiast właścicielowi przysługuje odszkodowanie od właściciela wody w świetle art. 17 ust. 2 w związku z art. 186 ustawy – Prawo wodne. Po drugie, biorąc pod uwagę obowiązek, a nie uprawnienie zabezpieczenia tego brzegu przed kolejnymi wylewami rzeki Smolnik została wybudowana konieczna budowla w postaci kamiennej opaski brzegowej. Powyższa budowla została zgłoszona do Wojewody Małopolskiego pn. "Odcinkowa regulacja potoku Smolnik w km 0+000-4+000 w miejscowości Klęczany – Marcinkowice, Gm. Chełmiec". Natomiast w tym postępowaniu nie mogą być oczywiście kontrolowane przez Sąd I instancji odrębne kwestie regulowane obowiązującą w tym okresie ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Po trzecie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i art. 113 § 2 ustawy p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego, iż roboty budowlane związane z budową przedmiotowej kamiennej opaski brzegowej zostały wykonane z naruszeniem odpowiednich przepisów prawa budowlanego, co miałoby skutkować wydaniem stosownej decyzji w przedmiocie nakazu jej rozbiórki. Natomiast Sąd I instancji nie ma w świetle dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a. obowiązku lecz tylko uprawnienie do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów urzędowych, czyli w tym przypadku z akt odrębnego postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie związanego z budową przedmiotowej kamiennej opaski brzegowej, a ponadto ustalony w tej sprawie stan prawny i faktyczny wynikający z akt sprawy nie budzi wątpliwości. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że przedmiotowa część działki nr 125 będąca dotychczas własnością skarżącej z mocy prawa, tj. art. 17 ust. 1 ustawy – Prawo wodne stała się własnością właściciela wody czyli Skarbu Państwa z powodu trwałego zajęcia w sposób naturalny spowodowanego zmianą biegu potoku Smolnik na skutek powodzi lat 1997-2001. Po czwarte, biorąc pod uwagę prawidłowo dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy nie nastąpiło naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, także w zakresie ustawowo wymaganych elementów uzasadnienia wyroku Sądu. Ponadto w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko jeśli uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do sporu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po piąte, należy także stwierdzić, że Sąd I instancji, w tym prawidłowo poddanym kontroli stanie faktycznym tej sprawy, dokonał właściwej oceny prawnej zastosowania, a następnie wykładni przez właściwe organy art. 15 ust. 1 i 7 ustawy – Prawo wodne. Ponadto należy podkreślić, że nie może nastąpić jednocześnie błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie powyższego przepisu ustawy – Prawo wodne. Natomiast Sąd I instancji nie kontrolował w tej sprawie zastosowania lub wykładni jakichkolwiek przepisów ustawy – Prawo budowlane, ponieważ właściwe organy nie orzekały na tej materialnoprawnej podstawie, biorąc pod uwagę zakres przedmiotowej sprawy. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega głównie na tzw. błędzie subsumcji, czyli na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Oznacza to, że ocena zasadności zarzutu naruszania prawa materialnego, skierowanego na to uchybienie, może zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 503/09 – Lex nr 510713). Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – radcy prawnemu – wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ustawy p.p.s.a.