II SA/Bd 844/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr.) Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2009r. sprawy ze skargi firmy A. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając ponownie sprawę stosownie do art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r., w której stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr [...] położonej w miejscowości W. uznając, że orzeczenie to zostało podjęte z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.)-zwanej dalej "upzp" w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami(Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz.2603 ze zm.)-zwanej dalej "ugn". W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało, iż decyzja Burmistrza [...] jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem ustala lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia nie będącego inwestycją celu publicznego. W konsekwencji wydane zostało bez podstawy prawnej. Zdaniem organu za przyjęciem tego stanowiska przemawia fakt, że budowa elektrowni wiatrowej nie stanowi celu publicznego, o jakim mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Status taki posiadają bowiem jedynie inwestycje z przeznaczeniem expressis verbis wyrażonym w przepisie art. 6 pkt 1-9, albo zgodnie z pkt 10 inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. W ocenie SKO jedynie budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii stanowi cel publiczny natomiast pozostałe zamierzenia inwestycyjne ze sfery gospodarki energetycznej muszą pełnić w sieci rolę, która jest niezbędna do korzystania z sieci przesyłowych. To, że budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego nie zmienia fakt, że urządzenie wytwarzające energię jest funkcjonalnie powiązane z elementami służącymi do jej przesyłania. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania SKO podniosło również, że elektrownia wiatrowa nie jest urządzeniem służącym do ochrony środowiska. Podstawowym celem tego obiektu jest bowiem wytwarzanie energii elektrycznej, a nie ochrona środowiska. To, że turbina pozwala pozyskać energię w sposób ekologiczny nie oznacza, że energetyka wiatrowa nie pozostawia śladu w środowisku. Fakt, że taka elektrownia działa z wykorzystaniem technologii przyjaznej środowisku nie oznacza, że obiekt ten należy zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego. Dla takiej oceny charakteru tej inwestycji nie może mieć również znaczenia fakt preferowania przez Unię Europejską pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych. Organ w swoim uzasadnieniu odniósł się do kwestii niezastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. W ocenie SKO nie można mówić w przedmiotowym przypadku o zastosowaniu regulacji z art. 53 ust. 7 ustawy, albowiem odnosi się ona do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z zamierzeniem inwestycyjnym, które nie można zaliczyć do inwestycji celu publicznego, nie mogło być więc mowy o zastosowaniu art. 53 ust. 7 cytowanej ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła [...] spółka z o.o. w [...], żądając jej uchylenia jak również poprzedzającej ją decyzji z [...] r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie SKO nie dokonało wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i nie zebrało dodatkowego materiału dowodowego w aspekcie wpływu elektrowni wiatrowej na ochronę środowiska oraz realizacji obowiązków gmin w zakresie zaopatrzenia w energię mieszkańców. W ocenie skarżącego organ nie wziął także pod uwagę istotnej okoliczności jaką jest budowa elektrowni wiatrowych w kontekście konieczności wypełniania przez Polskę zobowiązań nałożonych przepisami Unii Europejskiej . Tym samym zdaniem skarżącej spółki naruszone zostały przepisy art. 7, 77 §.1, i 80 i 107 §.3 kpa. Strona skarżąca nie zgodziła się z interpretacją art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jaką przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze i zakwestionowała uznanie, iż decyzja organu I instancji zapadła z rażącym naruszeniem prawa. O publicznym charakterze inwestycji decyduje bowiem wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, o ile ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym lub krajowym. Za takim zakwalifikowaniem przedmiotowej inwestycji przemawia również argumentacja zawarta w wyroku WSA w Szczecinie z 14.08.2007r. oraz stanowisko Ministerstwa Budownictwa zawarte w piśmie skierowanym do wójtów Gmin i Burmistrzów. Zdaniem strony skarżącej, turbiny są urządzeniami niezbędnymi do korzystania z linii przesyłającej energię elektryczną, gdyż nie jest możliwe zachowanie przesyłu energii bez jej dostarczenia do sieci. W odniesieniu do elektrowni wiatrowych granicą, od której zaczyna się urządzenie do przesyłu energii są zaciski generatora, co wynika z rozporządzenia Ministra Gospodarki sprawie obowiązku uzyskania i umorzenia świadectw pochodzenia energii wyprodukowanej z odnawialnych źródeł energii. Zaciski generatora znajdują się w gondoli umieszczonej 100m nad ziemią na wieży osadzonej na fundamentach. Oznacza to, że wieża, fundamenty i kable przesyłowe stanowią elementy kwalifikujące tę inwestycję do inwestycji celu publicznego. Skarżąca wskazała ponadto, że kwalifikowanie budowy elektrowni wiatrowej do inwestycji celu publicznego winno odbywać się w oparciu o art.6 pkt.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako inwestycji polegającej na budowie i utrzymaniu obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska. Poprzez pozbawienie szkodliwych emisji, wytwarzanie energii elektrycznej przez elektrownię wiatrową służy ochronie środowiska wpływając na nie pozytywnie. W tej sytuacji elektrownia spełnia kryterium określone w art. 6 ust.4 ugn. Strona skarżąca wskazała nadto na treść art. 6 pkt 10 ugn i wywodziła, że do "innych celów publicznych określonych w odrębnych ustawach" należy zaliczyć zdefiniowane w unormowaniach ustawy Prawo energetyczne obowiązki gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną. Zaopatrzenie w energię elektryczną jest jednym z celów polityki energetycznej państwa realizowanej także na szczeblu samorządu terytorialnego m.in. poprzez sporządzanie projektu założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energie elektryczną i paliwa gazowe. Zgodnie z art. 19 ust.3 pkt 3 Prawa energetycznego w projekcie założeń, określając możliwości wykorzystania istniejących nadwyżek i lokalnych zasobów paliw i energii, należy obowiązkowo uwzględnić energię elektryczną ciepło wytwarzane z odnawialnych źródeł energii. Ustawa nakłada również obowiązki na przedsiębiorstwa energetyczne stanowiąc w art. 9j ust.1 Prawa energetycznego, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej i przyłączone do sieci elektroenergetycznej należącej do tego systemu jest obowiązane do wytwarzania energii elektrycznej lub pozostawania w gotowości do jej wytwarzania, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia jakości dostarczanej energii do odbiorców lub uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób lub strat materialnych. Ponadto skarżąca spółka wskazała, iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 53 ust 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zakres właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), który w § 2 stanowi, iż Sąd sprawuje kontrolę zaskarżonych rozstrzygnięć pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że rozpatrując skargę na decyzję, wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności określonej decyzji, Sąd bada prawidłowość postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia występowania określonych przesłanek, uzasadniających stwierdzenie nieważności, a następnie czy ocena właściwego organu administracji odnośnie skutków ustalonego stanu faktycznego jest zgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawarte w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej określone zostały w sposób enumeratywny. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 K.p.a. Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych konstytuowanej przez art. 16 § 1 K.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob. Praw. 1984, nr 10, s. 28). Zasadne przy tym jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują – przez samo swoje istnienie (skutki), nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Stwierdzenie nieważności decyzji – będące przedmiotem niniejszego postępowania – prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego decyzji zawierających wady o szczególnie dużym charakterze gatunkowym. Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, prowadzi do konieczności stwierdzenia istnienia kwalifikowanej wady określonego aktu administracyjnego. W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu nieważnościowym uznało, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego, zatem nie może być zastosowany tryb przewidziany w art. 50 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd stanowisko to w pełni podziela. Stosownie do treści art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O zakwalifikowaniu danego zamierzenia do inwestycji celu publicznego będzie zatem decydować fakt realizacji określonych ustawowo celów, o ile ich realizacja służyć będzie interesowi publicznemu na szczeblu samorządowym lub krajowym. Zasadność żądania, aby budowę elektrowni wiatrowej uznać za budowę inwestycji celu publicznego wywodzi skarżący przede wszystkim z brzmienia art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiującego jako cel publiczny budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z brzmienia tego przepisu wynika, że do celów publicznych zaliczono jedynie urządzenia do przesyłania energii elektrycznej, a nie do jej wytwarzania. W tym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że poszukując między obiektami i urządzenia zależności, o której mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjąć należy, iż chodzi o nieodzowność w znaczeniu technicznym. W konsekwencji, dla uznania za inwestycję celu publicznego, elektrownia wiatrowa musiałaby być niezbędna dla korzystania z sieci przesyłowych. Tymczasem, nie budzi wątpliwości, że przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej funkcjonują niezależnie od takiej elektrowni. Tylko budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej stanowi w tym zakresie cel publiczny, natomiast pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą "niezbędności do korzystania" (por. wyrok NSA z dnia 15.05.2008 r., sygn. II OSK 548/07). Skoro więc, jak wskazano powyżej elektrownia wiatrowa nie została wymieniona wprost w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie charakteryzuje się ona wspomnianą cechą "niezbędności do korzystania", brak było możliwości uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego. Odmienna interpretacja prowadziłaby do nieuprawnionego wniosku, iż budowa każdej elektrowni stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W judykaturze podkreśla się, że wprowadzona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym instytucja lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek w stosunku do ogólnej zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem określone w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami kategorie celów publicznych winny być interpretowane ściśle (por.wyrok NSA z dnia 15.05.2008 r., sygn. II OSK 548/07, wyrok WSA w Krakowie z 30.01.2009r. sygn.IISA/Kr 735/09). Konieczność respektowania zakazu rozszerzającej interpretacji przesłanek wskazujących na publiczny status danego zamierzenia inwestycyjnego należy mieć na względzie również z uwagi na konsekwencje, jakie wywołuje zakwalifikowanie danej inwestycji jako inwestycji celu publicznego, w szczególności w aspekcie możliwości wywłaszczenia nieruchomości, dla których została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. (art.112 ust.1 ugn). Argumentacja skargi wskazująca na konieczność zakwalifikowania tego obiektu do inwestycji celu publicznego z uwagi na usytuowanie zacisków generatora również nie zasługuje na uwzględnienie. Powołane w skardze rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 2008 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnym źródle energii (Dz.U. Nr 156, poz.969) reguluje m.in. kwestię rozwiązań technicznych w zakresie sytuowania urządzeń pomiarowo- rozliczeniowych w odnawialnych źródłach energii. Treść zawartych w tym akcie przepisów w żaden sposób nie wskazuje jednak aby budowla w postaci elektrowni wiatrowej mogła być zakwalifikowana jako element służący do przesyłania energii. Odnosząc się do argumentów skargi wyjaśnić również należy, iż o publicznym charakterze inwestycji decyduje wyłącznie fakt realizacji określonych ustawo celów. Bez znaczenia pozostaje natomiast okoliczność, przewidziana ustawą Prawo energetyczne, dotycząca zakupu energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródłach energii przyłączonych do sieci. Rozważając zaproponowaną przez stronę skarżącą koncepcję zakwalifikowania elektrowni wiatrowej jako obiektu służącego ochronie środowiska wskazać należy, że za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma mu tylko sprzyjać. Podstawową funkcją elektrowni wiatrowej jest wytwarzanie energii elektrycznej. Fakt, że proces wytwarzania tej energii odbywa się przy zastosowaniu technologii przyjaznej środowisku nie może implikować uznania elektrowni wiatrowej ze obiekt służący ochronie środowiska. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut nierozważenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że budowa elektrowni wiatrowej stanowi realizację celu publicznego jakim jest obowiązek gmin zaopatrzenia ludności w energię elektryczną. W tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 16 marca 2005r. w sprawie IICK 522/04 wyrażając pogląd podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że realizacja za gminę zadania własnego o charakterze publicznym w postaci zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w energię elektryczną i cieplną nie jest realizacją celu publicznego w jego rozumieniu przyjętym na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezasadny jest także zarzut skargi niezastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Organ w swoim uzasadnieniu odniósł się do tej kwestii, a sąd w pełni podziela to stanowisko. Nie można mówić w przedmiotowym przypadku o zastosowaniu regulacji z art. 53 ust. 7 ustawy, albowiem odnosi się ona do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z zamierzeniem inwestycyjnym, które nie można zaliczyć do inwestycji celu publicznego, nie mogło być więc mowy o zastosowaniu art. 53 ust. 7 cytowanej ustawy. Uwzględniając powyższe uznać należy, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr [...] położonej w miejscowości W. w sytuacji, gdy to zamierzenie inwestycyjne nie jest inwestycją celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa - art. 50 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem organ nadzoru słusznie stwierdził nieważność decyzji Burmistrza [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku.