II OSK 2168/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 557/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku kwotę 86 (osiemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt: II SA/Bk 557/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w G. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Suwałk nałożył na inwestora – [...] Spółkę z o.o. w G. karę w kwocie 60.000 ( sześćdziesiąt tysięcy) złotych z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu biurowego, o powierzchni użytkowej 60,10 m, oznaczonego w projekcie budowlanym symbolem nr 1.3 zlokalizowanego na parterze w rozbudowanym i modernizowanym budynku biurowo-usługowym na działce o nr geodezyjnym [...] przy ul. [...] w Suwałkach. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że niekwestionowane przez stronę skarżącą ustalenia kontrolne wykazały nielegalne użytkowanie ww. obiektu budowlanego. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł [...] Sp. z o.o. w G., w którym zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy-Prawo budowlane, a także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu biurowego jest art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego obligujący właściwy organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wyjaśnił dodatkowo, że konieczność uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadku skarżącego wynika z faktu, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego miało nastąpić i rzeczywiście nastąpiło, przed wykonaniem wszystkich robót. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie kwestionował, że zamierzał przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót oraz, że faktycznie rozpoczął użytkowanie obiektu. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, że organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego określający wymiar kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy nie podzielił poglądu odwołującego o niekonstytucyjności przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wskazując, że przepis ten był już przedmiotem badania co do jego konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G., zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez nałożenie kary w sytuacji, gdy brak jest ku temu podstaw, a nadto poprzez bezzasadne nałożenie kary na podmiot, który nie użytkował nieruchomości. Skarżący zarzucił również organowi naruszenie przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jako niezgodnego z powołanym przepisem konstytucyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r., oddalił skargę stwierdzając, że sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy ani naruszenia prawa materialnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W ocenie Sądu, przedstawiony przez organy sposób wyliczenia kary oraz wielkość kary są prawidłowe. Sąd podkreślił, że w myśl art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Na żadnym etapie postępowania Skarżący nie kwestionował faktu, że doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, a jednocześnie, że nastąpiło to przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zaznaczono również, że Skarżący potwierdził w protokole obowiązkowej kontroli z dnia [...] października 2008 r. wszystkie ustalenia organu m.in., że lokal będący przedmiotem wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie był użytkowany, znajdował się w nim autoryzowany punkt [...] Bank [...] w Warszawie S.A. W tych okolicznościach zdaniem Sądu w sprawie bezspornie zaistniały okoliczności obligujące do wymierzenia kary określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu podnoszonego przez skarżącego, iż nie może być adresatem wymierzonej grzywny z uwagi na fakt, iż to nie on przystąpił do użytkowania. Sąd wyjaśnił, iż pomimo, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna w razie zaistnienia wskazanych w nim przesłanek, to nie może jednak ulegać wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się do inwestora, bowiem to na niego ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 Prawa budowlanego). Sąd nie uwzględnił również drugiego z zarzutów podnoszonych przez Skarżącego, tj. naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jako niezgodnego z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Podkreślił, że zgodnie z powołanym przepisem konstytucyjnym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Sąd wskazał, że Skarżący uzasadniając omawiany zarzut pominął fakt, że decyzja o wymierzeniu kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową organu, bowiem sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obliguje organ do nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Jednocześnie Sąd podkreślił, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego był już kilkakrotnie przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie jego zgodności z Konstytucją RP. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. art. 57 ust. 7 jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji ( SK 3/08, OTK-A 2009/8/125). W wyroku z dnia 5 maja 2009 r. TK stwierdził natomiast, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji ( P 64/07, OTK-A 2009/5/64). Z kolei w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. Trybunał uznał, iż art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( P 19/06, OTK-A 2007/1/2). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. reprezentowana przez adwokata Ł. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w postaci nieuzasadnionego nałożenia kary na podmiot, który nie użytkował nieruchomości zlokalizowanej na parterze budynku biurowo-usługowego przy ul. [...] w Suwałkach oraz - naruszenie prawa procesowego tj. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt lit a P.p.s.a poprzez bezzasadne oddalenie skargi i brak uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji w sytuacji, gdy decyzja ta obarczona jest wskazanymi ww. naruszeniami prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że kara została niesłusznie nałożona na skarżącą albowiem spółka [...] pomimo, iż była inwestorem nigdy nielegalnie nie użytkowała przedmiotowego lokalu. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie spółka wskazała, że wykładnia przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, prowadzi do wniosku, że podmiot, na który ma zostać nałożona kara został określony w sposób niejasny, ponieważ z przepisu nie wynika kiedy i kogo można ukarać. Nakładanie kary na podstawie przepisu, który nie wskazuje konkretnie podmiotu, na który kara ma zostać nałożona jest sprzeczne również z zasadami określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"., ponieważ z przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wynika bezpośrednio i konkretnie, kto powinien ponosić odpowiedzialność z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw kasacyjnych. Dodatkowo wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów podróży pełnomocnika organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 P.p.s.a mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają one usprawiedliwionej podstawy. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne nałożenie kary na podmiot, który nie użytkował nieruchomości zlokalizowanej na parterze budynku biurowo - usługowego przy ul. [...] w Suwałkach. W uzasadnieniu tego zarzutu Spółka przyznała wprawdzie, że jest inwestorem przedmiotowego lokalu jednakże zaprzeczyła ażeby go użytkowała. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, iż adresatem rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o ten przepis winien być inwestor. Do takiego wniosku prowadzi bowiem wykładnia systemowa tego przepisu. Ustawodawca w art. 54 Prawa budowlanego wskazał, że do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Dodatkowo w art. 55 tego prawa ustawodawca określił te przypadki, w których przed przystąpieniem do użytkowania niezbędne jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wprawdzie rację ma skarżący kasacyjnie, że ustawodawca nie wskazał wprost podmiotu zobowiązanego do wniesienia zawiadomienia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie powinno jednak budzić wątpliwości, że jest nim inwestor, skoro to ten podmiot – jako uczestnik procesu inwestycyjnego - zobowiązany jest do zakończenia budowy poprzez uzyskanie zgody na użytkowanie obiektu (lub jego części) bądź to w formie milczącej (art. 54) bądź w formie decyzji (art. 55). Stanowisko takie wynika również z treści art. 56 omaw. ustawy, w którym wskazuje się na obowiązki inwestora jako tego podmiotu, na który nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. I wreszcie taka wykładnia przepisu art. 57 ust. 7 wynika pośrednio również z treści art. 60 omaw. prawa, w którym wskazuje się, że to inwestor oddając do użytkowania obiekt budowlany przekazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą. A zatem nie może budzić wątpliwości, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zgłoszenia zakończenia budowy) spoczywa na inwestorze. W konsekwencji to również ten podmiot winien być adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 prawa budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew bowiem zarzutowi skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu wskazując na inwestora, a w tym przypadku Skarżąca Spółkę jako podmiot, na który należy nałożyć karę określoną w tym przepisie. Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że skarżąca Spółka upatruje niewłaściwego zastosowania art. 57 ust. 7 w nałożeniu kary na podmiot, który nie użytkował lokalu. Jednocześnie skarżąca nie kwestionowała, że jest inwestorem obiektu, w którym znajduje się lokal użytkowany bez uzyskania stosownej zgody. A zatem skoro prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że podmiotem, do którego winno być skierowane postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 jest inwestor to nałożenie obowiązku uiszczenia kary na spółkę [...] nie stanowi naruszenia prawa materialnego wskazanego w skardze kasacyjnej. Jedynie na marginesie niniejszych rozważań wskazać natomiast należy, że Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej nie mógł oceniać podniesionej okoliczności, że karę nałożono na podmiot, który nie użytkował obiektu. Kwestia ta tj. ustalenie podmiotu, który użytkuje lokal w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego mogłaby być rozważana jedynie w przypadku sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne zaakceptowanie przez Sąd I instancji nieprawidłowych ustaleń organów administracji w tym zakresie. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wskazał takiego zarzutu a to czyni niemożliwym ustosunkowanie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do zasadności poglądu skarżącej spółki. I wreszcie zważyć należy, że analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że nie poczynił on – konsekwentnie- żadnych ustaleń ani rozważań, co do tego, kto przystąpił do użytkowania uznając, że podmiotem, do którego powinno być skierowane zaskarżone postanowienie winien być inwestor a nie faktyczny użytkownik. Skoro nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jako niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a tej ustawy poprzez bezzasadne oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest także uprawniony do oceny zgodności przepisu art. 57 ust. 7 z zasadami określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Rolą Sądu jest bowiem ocena legalności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w granicach zakreślonych skargą kasacyjną nie zaś przepisów ustawy - Prawo budowlane. Słusznie natomiast zauważył Sąd I instancji, że przepis tego artykułu był wielokrotnie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który jednak nie dopatrzył się jego niezgodności z konkretnymi przepisami Konstytucji. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny – w oparciu o art. 184 ustawy - P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 tej ustawy.