I OSK 168/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 446/08 w sprawie ze skargi J. L. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 448/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. L. na dwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2006 r. nr [...] i [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o dodatek mieszkaniowy. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. J. L. zwróciła się do Prezydenta Miasta Łodzi o wznowienie postępowania w sprawach dotyczących ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego za okresy: od 1 września 2005 r. do 28 lutego 2006 r. (sprawa zakończona decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r.) i od 1 marca 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. (sprawa zakończona decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r.). Żądając wznowienia postępowania powołała się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05 oraz przepisy art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 145a, art.146, art.147 i art.148 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezydent Miasta Łodzi decyzjami z dnia [...] września 2006 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawach zakończonych powyższymi decyzjami z tej przyczyny, że nie został zachowany miesięczny termin wskazany w art. 145a § 2 Kpa. Na skutek odwołań wniesionych przez J. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzjami z dnia [...] października 2006 r. utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez J. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 17/07, uchylił powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. Sąd wskazał, że Kolegium przyjęło, że pismo skarżącej z dnia [...] października 2006 r. stanowi odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w sprawie odmowy wznowienia postępowań w sprawie dodatku mieszkaniowego, a tymczasem zachodzą wątpliwości, czy pismo to nie stanowiło w swej istocie prośby o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Niewyjaśnienie tej kwestii oznacza, że zaskarżone decyzje jako naruszające prawo nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1272/07, uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż istotnie powinnością organu w pierwszej kolejności było rozpoznać zawarty w piśmie z dnia [...] października 2006 r. wniosek o przywrócenie terminu w trybie art. 58 Kpa, jednak Sąd winien rozważyć, czy uchybienie to mogło być uznane za przesłankę do uchylenia decyzji. Za moment ustania przyczyny uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należało bowiem przyjąć dzień doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji, tj. dzień [...] września 2006 r., z której strona dowiedziała się o uchybieniu terminu i od tej daty należało liczyć bieg siedmiodniowego terminu określonego w art. 58 § 2 Kpa. Skoro wniosek o przywrócenie terminu został złożony w dniu [...] października 2006 r., a zatem już po upływie siedmiodniowego terminu do jego złożenia, należało zbadać, czy wniosek w ogóle mógł zostać rozpoznany. Wynikający z art. 58 § 3 Kpa termin jest bowiem nieprzywracalny. Po ponownym rozpoznaniu sprawy w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył na wstępie, że strona skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., które zapadło w sprawie o sygn. akt P 4/06 i zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw Nr 84 z dnia 18 maja 2006 r. pod poz. 587. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734, z 2002 r., Nr 216, poz. 1826 oraz z 2003 r., Nr 203, poz. 1966) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817) jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 145a § 1 Kpa można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 Kpa). W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji publicznej słusznie stwierdziły, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie rozpoczął swój bieg od dnia opublikowania orzeczenia tj. od dnia [...] maja 2006 r. i upłynął w dniu [...] czerwca 2006 r. Niewątpliwe zatem złożony przez skarżącą w dniu [...] sierpnia 2006 r. wniosek został wniesiony z uchybieniem przewidzianego w ustawie terminu. Nawet ewentualne potraktowanie wniosku strony z dnia [...] października 2006 r. jako prośby o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, nie umożliwiało skutecznego rozpoznania tegoż wniosku, gdyż wniosek taki był spóźniony. Uznać zatem należy, że strona nie skorzystała skutecznie z możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a organy administracji publicznej orzekając o odmowie wznowienia postępowania nie naruszyły przepisów prawa. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniosła J. L. Zaskarżając wyrok w całości, z powołaniem się na podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej Ppsa, w skardze kasacyjnej podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez uznanie, że naruszenie przez organy administracji przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego nie miało wpływu na rozstrzygnięcie i z tej przyczyny nieuchylenie decyzji w sytuacji, gdy skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie została pouczona o możliwości złożenia podania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i warunkach, jakie wniosek musi spełniać, co było obowiązkiem organów administracji. W oparciu o te zarzuty J. L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania i przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie była informowana przez organy, że przysługuje jej prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, nie wskazano jej także, jakie warunki wniosek winien spełniać. Nie wyjaśniono tej kwestii ani w chwili złożenia wniosku o wznowienie postępowania, ani w pouczeniu zawartym w decyzjach organu pierwszej instancji. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie zgodnie się przyjmuje, że uchybienie organów administracji publicznej nie mogą powodować ujemnych skutków dla podmiotu, który działa w dobrej wierze i w zaufaniu do treści decyzji administracyjnej (tak NSA w wyroku z dnia 9 listopada 1987 r. sygn. akt III SA 702/87 - ONSA 1987 r. nr 2, poz. 79). Wnosząca skargę kasacyjną następnie wskazała, że w stosunku do stron przepis art. 9 Kpa całkowicie uchyla zasadę ignorantia iuris nocet w zakresie spraw rozpoznanych w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. Prawidłowe bowiem pouczenie skarżącej o przysługującym jej prawie i terminie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu mogło skutkować wydaniem decyzji o odmiennej treści. Kodeks postępowania administracyjnego odrzucając zasadę ignorantia iuris nocet nakazuje pouczać stronę o przysługujących jej prawach, a zatem niedopełnienie przez organ obowiązku pouczenia strony należy traktować jako takie naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Nie znajduje uzasadnienia pierwszy z postawionych w skardze zarzutów, tj. naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Stosownie do treści tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 311/05 - Lex nr 187459, wymienione przepisy Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia przez stronę skarżącą wszystkich wymogów formalnych, skargi w ogóle nie rozpoznał bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów aniżeli kryterium legalności. Tymczasem kasator podnosząc ten zarzut nie wskazuje, by Wojewódzki Sąd Administracyjny odstąpił od dokonania kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych (decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi), względnie by dokonana kontrola oparta została o pozajurydyczne kryterium. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy kontrola legalności zaskarżonych aktów okazała się trafna, co jednak nie może być zwalczane w ramach zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Chybiony jest kolejny zarzut naruszenia art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z wcześniejszymi uwagami Wojewódzki Sąd Administracyjny na skutek skargi wniesionej przez J. L. dokonał kontroli działalności orzekających w sprawie organów administracji tak pod względem stosowania przez te organy norm stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji, jak i proceduralnych przepisów regulujących ogólne postępowanie administracyjne, czemu dał wyraz w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku zarówno w odniesieniu do podjętego rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia. Nie znajduje usprawiedliwienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynikająca z art. 7 Kpa zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podejmowania w sprawie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji trafnie stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla wyniku sprawy okoliczności. Uchybienie organu odwoławczego, polegające na niedostrzeżeniu, iż w odwołaniu skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji zawarta była również prośba o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, istotnie nie miało wpływu na wynik sprawy. Bezspornie bowiem ustalono, że prośba o przywrócenie terminu wniesiona została z uchybieniem siedmiodniowego terminu o którym mowa w art. 58 § 2 Kpa. Sąd pierwszej instancji związany zaś był oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1272/07, że w rozpoznawanej sprawie za moment ustania przyczyny uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należy przyjąć dzień doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji, tj. dzień [...] września 2006 r., z której dowiedziała się o uchybieniu terminu. W świetle zaś przepisu art. 58 § 3 Kpa przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu jest niedopuszczalne. W konsekwencji za nieusprawiedliwiony uznać przyjdzie zarzut, by w toku postępowania naruszona została wyrażona w art. 8 Kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zawierająca w sobie regułę kultury administrowania. Nie można również zgodzić się z twierdzeniami wnoszącej skargę kasacyjną, by na organie administracji publicznej ciążył obowiązek poinformowania skarżącej, po stwierdzeniu że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o podstawę z art. 145a § 1 Kpa został złożony po upływie terminu jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, że przysługuje jej prawo do złożenia prośby o przywrócenie terminu. W szczególności, by poinformowanie o warunkach, sposobie i terminie złożenia takiej prośby (art. 58 § 1 i 2 Kpa) miało nastąpić wraz z doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji. Składniki, które powinna zawierać decyzja administracyjna, wymienia art. 107 § 1 Kpa. Obligatoryjnym składnikiem decyzji jest pouczenie, czy służy od niej odwołanie, a jeśli tak należy wskazać sposób i termin wniesienia środka odwoławczego. Ponadto decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Ani powyższy przepis, ani żaden inny przepis szczególny nie określa, że decyzja powinna również zawierać pouczenie o uprawnieniu strony do złożenia prośby o przywrócenie terminu i warunkach, jakie winna spełniać ta prośba. Jest to zrozumiałe, jeśli się weźmie pod uwagę, że skorzystanie z uprawnienia, o którym mowa w art. 58 § 1 Kpa, należy do czynności dyspozycyjnych strony, przywrócenie terminu jest bowiem instytucją procesową opartą na zasadzie skargowości. Nie można również zarzucić organowi, by w inny sposób nie zawiadomił skarżącej o instytucji przywrócenia terminu, a tym samym by skutecznie można było postawić zarzut naruszenia wypływającej z treści przepisu art. 9 Kpa, zasady obowiązku organów udzielenia informacji faktycznej i prawnej. Ostatni z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Pppsa w związku z art. 58 Kpa jest nieusprawiedliwiony już tylko z tego powodu, że kasator ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu nie wskazuje, która z jednostek redakcyjnych ostatnio powołanego przepisu miała zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji (art. 58 zawiera trzy takie jednostki). Dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny właściwej kontroli kasatoryjnej w granicach skargi kasacyjnej nie może polegać na konkretyzowaniu zarzutów lub też stawianiu hipotez co do tego, jakiego konkretnego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04 - Lex nr 146732). Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu postanowi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, gdyż przepisy rozdziału 1 Działu V Ppsa umożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego między stronami.