I OSK 429/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 847/09 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie dodatku za rozłąkę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 listopada 2009r. (sygn. akt II SA/Bd 847/09) oddalił skargę Z. K. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009r. w przedmiocie dodatku za rozłąkę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 86 ust. 1, art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 892 ze zm.) oraz § 2 pkt 4-6, § 3 ust. 1 pkt 6, § 7a i § 10 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487 ze zm.), Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. odmówił ustalenia mjr Z. K. – Zastępcy Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w K. dodatku za rozłąkę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] maja 2007r. mjr Z. K. objął w dniu 1 lipca 2007r. wskazane powyżej stanowisko służbowe w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w K., przesiedlając się jednocześnie do miejsca pełnienia służby. Organ podniósł, że choć członkowie rodziny mjr Z. K. nie przesiedlili się wraz z nim i zamieszkują w miejscowości G., brak jest przesłanek do przyznania dochodzonego dodatku za rozłąką na podstawie § 7a ust. 1, jak i na podstawie § 2 ust. 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. Zdaniem organu członkowie rodziny strony zamieszkują w miejscowości G., do której jest możliwy codzienny dojazd publicznymi środkami transportu. W ocenie organu nie zachodzi także sytuacja braku dogodnego połączenia komunikacyjnego pomiędzy miejscowością pełnienia służby, a miejscem zamieszkania rodziny strony (§ 2 ust. 7), bowiem pomiędzy G., a K. istnieją połączenia komunikacyjne PKS i PKP, przy czym połączenie PKP w relacji G. – K. i K.– G. w obie strony nie przekracza dwóch godzin i wynosi 109 minut. Odwołując się od decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. z dnia [...] maja 2009 r. mjr Z. K. zarzucił naruszenie przez tenże organ przepisu art. 7 oraz art. 9 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie i nieustosunkowanie się do dowodu w postaci meldunku Komendanta Wojewódzkiej Komendy Uzupełnień w K. z [...] maja 2009 r. Stwierdził ponadto, że organ pominął okoliczność, iż połączenie PKS pomiędzy omawianymi miejscowościami wynosi w obie strony 2 godziny i 28 minut, a także nie zbadał, w jakiej odległości jest stacja (przystanek) najbliższa miejscu pełnienia służby oraz stacja (przystanek) najbliższa miejscu zamieszkania strony, co stanowi zasadniczy element definicji określonej w § 2 pkt 7 ww. rozporządzenia. Decyzją z [...] lipca 2009 r. Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję uznał, że zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest zasadny, ponieważ organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe. W szczególności, Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. wziął pod uwagę czas przejazdu wszystkimi dostępnymi środkami komunikacji publicznej, w wyniku czego ustalił, że najdogodniejsze połączenie komunikacyjne (zapewniające dojazd w obie strony poniżej dwóch godzin) zapewnia komunikacja kolejowa PKP. Na potwierdzenie swoich ustaleń, organ I instancji przedstawił szczegółowe wyliczenie. W skardze na decyzję organu odwoławczego złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Z. K. wniósł o uchylenie tejże decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S., podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu, a nadto dodając, że połączenie komunikacyjne winno mieć związek z czasem pracy (7.30-15.30) oraz z czasami przejazdów środków komunikacji publicznej i tylko wtedy będzie dogodne, jeżeli te dwa elementy będą spójne. Uznanie więc przez organy I i II instancji za dogodne połączenie PKP (wyjazd z G. o godz. 5.23 i powrót o godz. 19.16, plus dojścia do dworców kolejowych), stanowi - w ocenie skarżącego - naruszenie art. 60 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Z. K. zarzucił także organom naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym zgłoszenie swoich spostrzeżeń. W odpowiedzi na skargę Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę zważył, iż stosownie do § 7a ust. 3 lit. b rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. dodatek za rozłąkę przysługuje żołnierzowi przeniesionemu służbowo do miejscowości z której nie istnieje dogodne połączenie komunikacyjne. W ocenie Sądu spór pomiędzy stronami dotyczył rozumienia pojęcia najdogodniejszego połączenia określonego w przepisie § 2 pkt 7 ww. rozporządzenia, a w szczególności przesądzenia zagadnienia, czy organ winien badać charakter i cechy oferowanego przez publiczny środek transportu połączenia, rozumianego jako połączenie od stacji (przystanku) miejscowości zamieszkania żołnierza do stacji (przystanku) miejscowości służby lub połączenia w relacji odwrotnej, czy też badaniem powinno być objęte połączenie rozumiane jako połączenie ww. miejscowości od adresu jednostki, w której żołnierz pełni służbę do adresu jego miejsca zamieszkania (lub odwrotnego kierunku), łącznie z wszystkimi okolicznościami przytoczonymi przez stronę postępowania. Sąd uznał, iż dla dokonania prawidłowej wykładni tego pojęcia należy przede wszystkim ustalić znaczenie użytego w rozporządzeniu wyrazu "połączenie", a następnie rozważyć znaczenie drugiego użytego w omawianym przepisie słowa "najdogodniejsze". Zdaniem Sądu wyraz "połączenie" należy rozumieć w omawianym przypadku jako możliwość przemieszczenia się przez żołnierza publicznym środkiem transportu od stacji (przystanku) miejscowości jego zamieszkania do stacji (przystanku) miejscowości pełnienia służby. Zdaniem Sądu określenie "najdogodniejsze połączenie" nie może się odnosić do środków komunikacji miejskiej, czy też innej, z których żołnierz mógłby skorzystać dojeżdżając do stacji PKP lub przystanku PKS. W konsekwencji, po poczynieniu ustaleń co do istnienia dwóch rodzajów połączeń (dwóch przewoźników publicznych – PKP i PKS) pomiędzy miejscowościami pełnienia służby i zamieszkania strony, rzeczą organów było wskazanie najdogodniejszego pomiędzy nimi połączenia. Skoro połączenia te różniły się jedynie czasem trwania podróży to organy dokonały właściwej oceny, że dogodniejszym połączeniem jest połączenie oferowane przez PKP z uwagi na krótszy czas podróży w obie strony. Sąd podkreślił, że dodatek za rozłąkę nie stanowi rekompensaty za nieuniknione niedogodności związane z podróżą. Sąd wskazał, że istotą warunku uprawniającego do dochodzonego świadczenia, co Minister Obrony Narodowej uszczegółowił w § 7a ust. 3 pkt 1 lit. b ww. rozporządzenia, jest brak takiego połączenia pomiędzy miejscowością służby, a miejscowością zamieszkania, którego czas trwania wynosi do 2 godzin. Takie połączenie zostało nazwane "dogodnym", umożliwiającym codzienny dojazd. Użycie określenia "dogodne" łączy się ściśle z czasem podróży, który przesądza, czy jest możliwy codzienny dojazd czy też nie, a to z kolei przesądza o przesłankach uprawnienia do świadczenia. Sąd podkreślił, że interpretacja pojęcia "najdogodniejszego połączenia" nie może opierać się na przesłankach natury subiektywnej czy w oparciu o okoliczności, które nie odnoszą się do samego pojęcia "połączenia" w rozumieniu ww. przepisu, gdyż może to doprowadzić do niedających się rozwiązać wątpliwości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. § 7 a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe - poprzez niewłaściwą interpretację sformułowania "dogodne połączenie komunikacyjne", jak również naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 oraz art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia jaką funkcję i jakie obowiązki pełnił wnoszący skargę i czy te obowiązki wymagały właściwego wypoczynku do pełnienia służby, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez zaniechanie rozważenia i pominięcie w uzasadnieniu kwestii wydania przez organy rozstrzygnięcia na podstawie fragmentarycznej oceny materiału dowodowego, z wyłączeniem dowodów przedstawionych przez stronę. Zdaniem pełnomocnika skarżącego dogodnym połączeniem jest w omawianym przypadku połączenie autobusowe, jeśli zważy się, iż przystanek znajduje się bliżej miejsca pracy i bliżej miejsca zamieszkania skarżącego. Nie można natomiast zgodzić się z poglądem przyjętym przez Sąd jakoby połączenie pociągiem było najdogodniejsze skoro godziny przyjazdu i odjazdu zajmują ponad 12 godzin. Dogodnym nie może być ustalone połączenie, według którego wyjazd PKP z G. jest o godz. 5.23, powrót zaś o godz. 19.16. Powyższe wiąże się z koniecznością wstania rano o godz. 4.00 i powrotu o godz. 20.00. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd nie odniósł się w żadnej mierze do podnoszonych przez skarżącego okoliczności wykonywania przez niego funkcji i czasu niezbędnego, a koniecznego dla utrzymania więzi z rodziną. Nie odniósł się zwłaszcza do faktu, że najbliższymi przystankami do miejsca zamieszkania i do domu są przystanki PKS, co niewątpliwie dla żołnierza jest najdogodniejsze, bowiem tylko taki dojazd zapewnia więź z rodziną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Po stwierdzeniu, że w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, Sąd przystąpił do oceny podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych. Autorka skargi kasacyjnej oparła skargę kasacyjną na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, choć dwa z trzech zarzutów, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 i art. 80 k.p.a., oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. niewątpliwie posiadają charakter procesowy. W istocie rzeczy pełnomocnik zarzuca bowiem błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracji, co zostało następnie zaaprobowane przez sąd. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia (podważenia) poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego może wchodzić w rachubę wówczas, gdy stan faktyczny będący podstawą zaskarżonego wyroku nie jest kwestionowany. NSA w uchwale całego składu z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał między innymi, że "...wsa dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w trzech płaszczyznach: po pierwsze – oceny zgodności działania organu z prawem materialnym, po drugie – oceny dochowania przez organ wymaganej prawem procedury, po trzecie – oceny respektowania przez organ reguł ustrojowych. Kontrola instancyjna powinna zatem obejmować prawidłowość rozstrzygnięcia wsa we wszystkich trzech sferach". Z uzasadnienia uchwały wynika, że NSA uznał, iż zwrot "naruszenie przepisów postępowania" użyty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Z tych wszystkich względów należy uznać, że wskazane zarzuty choć nieprawidłowo skonstruowane, wymagają zajęcia stanowiska. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest uzasadniony. Należy wskazać, że NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39) wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości co do tego, jaki stan faktyczny przyjął sąd za podstawę swojego rozstrzygnięcia. Nie może także budzić wątpliwości, że Sąd uznał, iż organy administracji w sposób prawidłowy zebrały i oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W tym kontekście warto dodać, że sąd administracyjny nie może dokonać prawidłowej oceny zastosowania przez organy prawa materialnego, tj. podciągnąć ustalony stan faktyczny do miarodajnej normy prawa materialnego, bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego pewne zastrzeżenia może budzić uzasadnienie decyzji organów administracji. Mianowicie nie wskazano tam szczegółowo połączeń komunikacyjnych świadczonych przez przewoźników PKP i PKS, co w kontekście definicji "miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne" posiada podstawowe znaczenie z punktu widzenia zastosowania właściwej normy prawa materialnego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Jednakże to ewentualne uchybienie procesowe (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.) nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie można bowiem zapominać, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art.133 § 1 p.p.s.a.). Podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przez organami obydwu instancji, a w aktach znajduje się zestawienie wskazanych powyżej połączeń komunikacyjnych. Nadto stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest nieskomplikowany i nie sposób tu mówić – jak podnosi to pełnomocnik – o fragmentarycznej ocenie dowodów. Sąd wyjaśnił również w uzasadnieniu wyroku – wbrew odmiennemu gołosłownemu twierdzeniu pełnomocnika – dlaczego nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawowe znaczenie dla oceny zasadności skargi kasacyjnej posiada zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwą interpretację sformułowania "najdogodniejsze połączenie komunikacyjne". Tego dotyczy w istocie spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2010, Nr 90, poz. 593 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji) żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej w innej miejscowości albo skierowanemu do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania przysługują należności za przeniesienia i podróże służbowe. W myśl § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487 ze zm. – dalej jako rozporządzenie). z tytułu przeniesienia służbowego żołnierzowi przysługuje dodatek za rozłąkę. Przepis § 7 a ust. 1 rozporządzenia stanowi, że dodatek za rozłąkę przysługuje żołnierzowi posiadającemu członków rodziny, o których mowa w § 3 ust. 2, w przypadku gdy nie przesiedlili się oni wraz z nim do nowego miejsca pełnienia służby i zamieszkują w miejscowości, do której nie jest możliwy codzienny dojazd publicznymi środkami transportu. Zgodnie z § 7a ust. 3 rozporządzenia dodatek za rozłąkę przyznaje się żołnierzowi przeniesionemu służbowo do miejscowości w której on lub jego małżonek nie posiada domu lub samodzielnego lokalu mieszkalnego albo on lub jego małżonek nie jest zameldowany na pobyt stały (pkt 1 a); z której nie istnieje dogodne połączenie komunikacyjne (pkt 1 b); któremu w nowym miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie przekazano do zamieszkiwania z członkami rodziny lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (pkt 2). Definicję pojęcia "dogodnego połączenia komunikacyjnego" zawiera § 2 pkt 7 rozporządzenia stanowiący, że miejscowością z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne jest miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu, przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe, z tym że w przypadku gdy do tej miejscowości istnieją różne możliwości dojazdu, do obliczenia czasu dojazdu przyjmuje się czas jazdy ze stacji (przystanku) o najdogodniejszym połączeniu. W rozpoznawanej sprawie organy administracji rozważały dwie możliwości dojazdu skarżącego z miejscowości zamieszkania do miejscowości w której wykonuje obowiązki służbowe, tj. za pośrednictwem przewoźnika PKP oraz za pośrednictwem przewoźnika PKS. Zdaniem pełnomocnika sąd oceniając tzw. dogodne połączenie komunikacyjne nie wziął pod uwagę godzin odjazdów i przejazdów publicznych środków transportu, czasu przejazdu tymi środkami transportu, konieczności pełnienia służby poza normalnymi godzinami, czasu dojazdu ze stacji (przystanku) o najdogodniejszym połączeniu. Skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskazał na okoliczności, które w jego ocenie powodują, że bardziej dogodnym połączeniem komunikacyjnym w rozumieniu § 2 pkt 7 rozporządzenie jest podróż autobusem (PKS) niż podróż pociągiem (PKP). Według strony świadczy o tym mniejsza odległość stacji (przystanku) PKS od stacji (przystanku) PKP położonej w miejscowości służby od miejsca służby, mniejsza odległość stacji (przystanku) PKS od stacji (przystanku) PKP położonej w miejscowości zamieszkania od miejsca położenia mieszkania, dogodniejsze godziny odjazdu autobusem od godzin odjazdu pociągiem z miejscowości zamieszkania do miejscowości służby oraz dogodniejsze godziny odjazdu autobusem od pociągu z miejscowości służby do miejscowości zamieszkania. Według zawartych w aktach administracyjnych wyliczeń czas dojazdu z miejscowości zamieszkania (G.) do miejscowości służby (K.) połączeniem komunikacyjnym PKS wynosi 2 godziny i 28 minut, zaś połączeniem komunikacyjnym PKP wynosi 109 minut. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni terminu "najdogodniejsze połączenie komunikacyjne". Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wskazał między innymi, że wyraz "połączenie" należy rozumieć jako możliwość przemieszczenia się przez żołnierza publicznym środkiem transportu od stacji (przystanku) miejscowości jego zamieszkania do stacji (przystanku) miejscowości pełnienia służby. Taki wniosek wynika z samego brzmienia przepisu § 2 pkt 7 rozporządzenia, w którym wyraźnie określa się – tak w odniesieniu do czasu przejazdu, jak i w zakresie dogodności połączenia – że miejscem odniesienia jest stacja (przystanek), nie zaś inne bliżej nieokreślone miejsca (jak np. przystanek komunikacji miejskiej, adres jednostki wojskowej, czy adres kwatery w internacie). Z powyższego względu określenie "najdogodniejsze połączenie" nie może się odnosić do środków komunikacji miejskiej, czy też innej, z których żołnierz mógłby skorzystać dojeżdżając do stacji PKP lub przystanku PKS. Nie można także tracić z pola widzenia, że podstawową przesłanką warunkującą nabycie prawa do dodatku za rozłąkę stanowi brak takiego połączenia pomiędzy miejscowością służby, a miejscowością zamieszkania, gdy czas przejazdu między nimi wynosi do 2 godzin. Takie połączenie ustawodawca uznał za "dogodne", umożliwiające codzienny dojazd. Użycie określenia "dogodne" łączy się zatem ściśle z czasem podróży, który przesądza, czy jest możliwy codzienny dojazd czy też nie, a to z kolei przesądza o przesłankach uprawnienia do świadczenia. Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego należy również zwrócić uwagę, że w końcowej części przepisu § 2 pkt 7 rozporządzenia w którym jest mowa o "najdogodniejszym połączeniu" ustawodawca nie wprowadził innych dodatkowych okoliczności od tych wskazanych w pierwszej części przepisu składających się na desygnat nazwy "miejscowość, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne". Kierując się zasadą racjonalności prawodawcy, która stanowi podstawową dyrektywę w procesie wykładni prawa, nie można zatem uznać, że "najdogodniejsze połączenie" różni się w istotny sposób od definicji "dogodnego połączenia". Tym samym "najdogodniejsze połączenie" należy rozumieć jako czas dojazdu w obie strony nie przekraczający dwóch godzin licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Różnica polega na tym, że w przypadku "najdogodniejszego połączenia" należy wziąć pod uwagę wszystkie możliwe połączenia komunikacyjne. Sąd w zaskarżonym wyroku zasadnie uznał, że w świetle dyrektyw wykładni językowej przedmiotowy zwrot nie jest wieloznaczny i przy jego interpretacji nie jest konieczne sięgnięcie do wykładni funkcjonalnej i systemowej. Rozwijając tę myśl należy podkreślić, że ustawodawca w § 2 pkt 7 rozporządzenia posłużył się definicją legalną. W tej sytuacji zastosowanie innych rodzajów wykładni przepisów prawa wymaga dużej ostrożności. W najnowszym orzecznictwie i doktrynie zaczyna dominować pogląd, że należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskaniu jednoznaczności językowej. W razie konfliktu pierwszeństwo przysługuje rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Jednakże zastosowanie powyższej kolejności procesu wykładni jest niedopuszczalne między innymi wtedy, gdy treść sformułowanej definicji legalnej jest jednoznaczna językowo (zob. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego termin "najdogodniejsze połączenie" posiada charakter obiektywny, wprowadza przejrzystość przesłanek przy ustalaniu jednego z warunków nabycia uprawnienia do dodatku za rozłąkę, co niewątpliwie posiada istotny walor w procesie jednolitego stosowania prawa przez organy administracji. W konsekwencji nie można przy interpretacji terminu "najdogodniejsze połączenie" kierować się okolicznościami o charakterze ściśle subiektywnym, zależnym od oczekiwań, upodobań czy przyzwyczajeń konkretnego żołnierza np. od faktu dogodniejszego (bliższego) usytuowania przystanku PKS od miejsca zamieszkania/miejsca służby i w konsekwencji krótszego okresu dojazdu do i od stacji (przystanku), czy od korzystniejszych godzin odjazdu/przyjazdu. Sąd podkreślił, że dodatek za rozłąkę nie stanowi rekompensaty za nieuniknione niedogodności związane z podróżą. Świadczenie to przysługuje w sytuacji, gdy członkowie rodziny żołnierza, którzy nie przesiedlili się wraz z nim do nowego miejsca pełnienia służby, zamieszkują w miejscowości do której nie jest możliwy codzienny dojazd publicznymi środkami transportu (§ 7a ust. 1 rozporządzenia). Można dodać, że ratio legis tego przepisu nie sprowadza się do rekompensowania trudu podróży, lecz stanowi swoistą rekompensatę za brak codziennych kontaktów żołnierza z rodziną, świadczenie to ma bowiem łagodzić skutki rozłąki z członkami rodziny do czasu, kiedy przesiedlą się oni do nowego miejsca pełnienia przez żołnierza służby. Sąd zauważył, że jedynie w sytuacji wystąpienia istotnych różnic pomiędzy wchodzącymi w grę dwoma alternatywnymi środkami połączeń komunikacyjnych z miejsca zamieszkania do miejsca służby, takich jak: konieczność przesiadek, ich liczba, rażąca dysproporcja cen biletów, organy powinny wziąć wskazane okoliczności pod uwagę przy określeniu "najdogodniejszego połączenia". Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, nie jest przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny jest zwolniony od podjęcia bliższych rozważań w tym przedmiocie. Pełnomocnik zarzucił również, że organy nie wyjaśniły jaką funkcję pełnił skarżący i czy wykonywane obowiązki wymagały właściwego wypoczynku do pełnienia służby. Nadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że jedynie dojazd autobusem umożliwia skarżącemu odpowiedni (dłuższy) wypoczynek z rodziną, co jest natomiast niemożliwe w przypadku przyjęcia stanowiska Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty nie są uzasadnione. Z decyzji organów administracji wynika bowiem jakie stanowisko służbowe zajmuje skarżący i fakt jego przeniesienia do jednostki wojskowej w K. Natomiast kwestia zapewnienia skarżącemu odpowiedniego odpoczynku i kontaktów z rodziną jest obojętna dla ustalenia istotnych faktów z punktu widzenia normy prawa materialnego właściwej do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w sprawie dodatku za rozłąkę (§ 7 a rozporządzenia). W konkluzji należy stwierdzić, że jeżeli w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wchodzące w grę konkurencyjne połączenia komunikacyjne oferowane przez przewoźników (PKP i PKS) różniły się jedynie czasem trwania podróży to organy administracji i sąd dokonały prawidłowej oceny, że najdogodniejszym połączeniem w rozumieniu § 2 pkt 7 rozporządzenia jest połączenie oferowane przez PKP z uwagi na krótszy czas podróży w obie strony. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.