II GSK 192/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 675/09 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. G. na rzecz Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. kwotę 1800 (tysiąc osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 18 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 675/09 oddalił skargę A. G. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości, z następującym uzasadnieniem. A. G. [...] maja 2008 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2008 rok, w którym zadeklarował do przyznania w jednolitej płatności obszarowej (JPO) powierzchnię [...]ha, w uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grup upraw podstawowych [...]ha, zaś w uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) 9 ha. W wyniku przeprowadzonej przez organ kontroli w dniach [...]września 2008 r., stwierdzono, że rzeczywista powierzchnia zadeklarowanych upraw jest mniejsza niż wykazana we wniosku i wynosiła: - na działce oznaczonej symbolem B (deklarowana płatność JPO kukurydza) stwierdzono, że uprawa prowadzona jest na powierzchni [...]ha zamiast deklarowanej [...] ha, - na działce oznaczonej symbolem B1 (deklarowana płatność UPO kukurydza) stwierdzono, że uprawa prowadzona jest na powierzchni [...]ha zamiast deklarowanej [...] ha, - na działce rolnej oznaczonej symbolem C (deklarowana płatność JPO mieszanka roślin motylkowych, drobnonasiennych, z trawami wieloletnimi) stwierdzono, że uprawa prowadzona jest na powierzchni [...]ha zamiast deklarowanej [...]ha, - na działce rolnej oznaczonej symbolem C1 (deklarowana płatność UPO mieszanka roślin motylkowych, drobnonasiennych, z trawami wieloletnimi) stwierdzono, że uprawa prowadzona jest na powierzchni [...] ha zamiast deklarowanej [...] ha, - na działce oznaczonej symbolem E (deklarowana płatność JPO kukurydza) stwierdzono, że uprawa prowadzona jest na powierzchni [...] ha zamiast deklarowanej [...] ha, - na działce oznaczonej symbolem E1 (deklarowana płatność JPO kukurydza) stwierdzono, że uprawa prowadzona jest na powierzchni [...] ha zamiast deklarowanej [...] ha, - na działce rolnej oznaczonej symbolem F (deklarowana płatność JPO owies) stwierdzono, że uprawa prowadzona jest na powierzchni [...] ha zamiast deklarowanej [...] ha, - na działce rolnej oznaczonej symbolem F1 (deklarowana płatność JPO owies) stwierdzono, że uprawa prowadzona jest na powierzchni [...] ha zamiast deklarowanej [...] ha. W przypadku działki rolnej oznaczonej symbolem A (deklarowana płatność JPO i TUZ łąka trwała) organ stwierdził, że uprawa prowadzona jest na powierzchni [...] ha, tj. większej niż zadeklarowana we wniosku ([...] ha). Przy piśmie z [...] grudnia 2008 r. A. G. dołączył opinię Wojewody Z. z [...]października 2008 r. dotyczącą stwierdzonych szkód spowodowanych suszą. Następnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. decyzją z [...] marca 2009 r. przyznał A. G. płatność w łącznej wysokości [...] zł, w tym: jednolitą płatność obszarową w wysokości [...]zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grup upraw podstawowych w wysokości [...] zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż naliczenia płatności dokonano na podstawie wyniku z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie A. G. W zakresie jednolitej płatności obszarowej kwotę płatności obliczono po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń stwierdzonych w trakcie kontroli ([...]% procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku [...]ha a stwierdzoną w trakcie kontroli [...]ha). Natomiast w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej kwotę płatności przyznano do stwierdzonej w wyniku kontroli powierzchni [...]ha (deklarowana [...]ha). Ponieważ w toku kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wielkości powierzchni deklarowanej przez stronę do płatności zwierzęcej ([...] ha), przyznano ją w żądanej wysokości. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR orzekając na skutek odwołania A. G., decyzją z [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że powodem pomniejszenia płatności są ustalenia dokonane w toku przeprowadzonej kontroli na miejscu, w wyniku której stwierdzono, że obszar deklarowanych działek do jednolitej płatności obszarowej oraz do uzupełniającej płatności obszarowej, w rzeczywistości jest mniejszy niż zadeklarowany we wniosku. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR zauważył, że A. G. nie został powiadomiony o kontroli gospodarstwa, jednak brak jego obecności przy kontroli nie miał wpływu na jej wynik. Ponadto w myśl art. 31 ust. 7 ustawy z 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262), strona miała możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do organu, co do jakości wyników z kontroli. Z tego prawa A.. G. skorzystał wnosząc [...] października 2008 r. uwagi dotyczące pomiarów działek, wykonanych w trakcie kontroli. Organ podkreślił, że działki rolne oznaczone jako A oraz C zostały pomierzone w granicach uprawy, przy czym na działce A stwierdzono, iż powierzchnia deklarowanej łąki trwałej jest większa i wynosi [...] ha zamiast [...] ha. Wobec tego płatność do działki rolnej A została naliczona producentowi do powierzchni deklarowanej. Natomiast odnośnie działki C, na której producent zadeklarował mieszankę motylkowych drobnonasiennych z trawami o powierzchni [...] ha ustalono, iż faktyczna powierzchnia działki o wskazanej uprawie wynosi [...] ha, zaś pozostałą cześć działki stanowi łąka. Mieszanka została posiana (według wskazań producenta) w 2006 r., zatem susza z 2008 r. nie miała istotnego znaczenia w sprawie. Według organu przedstawione przez producenta faktura VAT nr [...] z [...] kwietnia 2006 r. oraz paragon imienny [...] z [...] czerwca 2007 r. dotyczące zakupu mieszanki traw łąkowo-pastwiskowej wskazują jedynie na to, iż producent rzeczywiście zakupił mieszankę traw łąkowo-pastwiskowych, co jednak nie stanowi dowodu na to, że na takiej powierzchni faktycznie została wysiana. Biorąc pod uwagę oświadczenie C. W. o dokonaniu zasiewu mieszanki, organ podkreślił, iż nie neguje faktu przeprowadzenia tych prac, jednakże za wiarygodne przyjął wyniki z kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2008 r., która wskazuje, iż uprawa obejmowała powierzchnię [...] ha. W zakresie działek oznaczonych identyfikatorem [...] organ przyjął, że wyniki kontroli na miejscu dowodzą, iż deklarowana powierzchnia upraw wynosi [...] ha, ponieważ tylko taki obszar kwalifikował się do objęcia płatnościami. Twierdzenie producenta jakoby na powierzchnię uprawy kukurydzy wpływ miało działanie siły wyższej, organ uznał za bezzasadne. Kontrolerzy wykluczyli bowiem z prawa do przyznania płatności powierzchnię działki, na których nie występowała uprawa, czego dowodzi materiał zdjęciowy dołączony do akt sprawy. Ustosunkowując się do podniesionych przez stronę w odwołaniu argumentów dotyczących wystąpienia suszy, która miała wpływ na wielkość upraw i załączonej do akt opinii Wojewody Z. z [...] lipca 2008 roku, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L z 2004, Nr 141, s.18; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004) w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności (podtopienia, gradobicie, susza), rolnik powinien złożyć do biura powiatowego ARiMR pisemne oświadczenie o zaistniałych okolicznościach, opatrzone czytelnym podpisem i datą złożenia, w terminie 10 dni od daty ustania tych okoliczności oraz dołączyć dowód potwierdzający wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności. Dowodami potwierdzającymi działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 jest protokół oszacowania szkód w uprawach rolnych, spowodowanych zwłaszcza klęską suszy, gradobiciem, nadmiernymi opadami atmosferycznymi, osuwiskami ziemi, wymarznięciem, powodzią huraganem, pożarem lub plagą gryzoni, sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce powstania szkody. Na podstawie przepisów o szczegółowych kierunkach działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobach ich realizacji właściwym w sprawach uznawania przypadków działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 40 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 - Dz.U.UE.L.03.270.1, jest kierownik biura powiatowego. Uznanie danego przypadku za działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, bądź też odmowa takiego uznania następuje w drodze decyzji w sprawie przyznania płatności. Ponieważ A. G. nie zgłosił tego faktu kierownikowi biura powiatowego w zakreślonym terminie, załączony protokół nie może został uwzględniony. Organ podniósł, że dokument z pomiaru geodezyjnego działek rolnych nie stanowi podstawy do przyjęcia tychże powierzchni do naliczenia płatności. Wskazując na przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli (Dz. U. nr 57, poz. 383; dalej: rozporządzenie MRiRW z 14 marca 2007 r.) organ wyjaśnił, iż § 2 ust. 1 tego rozporządzenia jasno określa się, który podmiot może dokonać pomiarów w terenie, aby stały się one wiarygodnym dowodem w sprawie. W związku z tym, że nie jest nim powołany przez stronę geodeta, organ nie miał podstaw do uwzględnienia dokonanych przez niego pomiarów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę A. G., na powyższą decyzję stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości zadeklarowanych przez skarżącego powierzchni upraw w ramach płatności bezpośrednich. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej (jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej) podstawą prawną przeprowadzania kontroli jest art. 30 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. 170, poz. 1051 ze zm.), zgodnie z którym agencja prowadzi kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32. Czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu są wykonywane przez jednostki organizacyjne dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi na podstawie imiennego upoważnienia zawierającego między innymi wskazanie miejsca i zakresu kontroli. W rozpoznawanej sprawie kontrola na miejscu została przeprowadzona przez "G." S.A. działającego na zlecenie ARMiR, a więc podmiotu spełniającego wymogi § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia MRiRW z 14 marca 2007 r. W ocenie Sądu sposób i metoda przeprowadzenia tej kontroli oraz zebrany materiał dowodowy (protokół z kontroli, mapy z naniesionymi szkicami upraw, załączone fotografie) wskazuje, że została ona przeprowadzona w sposób prawidłowy. W aktach sprawy znajdują się mapy z geodezyjnie określonymi granicami działek zgłoszonymi do płatności oraz zaznaczonymi przez kontrolujących - kolorem czerwonym - granicami stwierdzonych upraw (rzeczywiście użytkowanymi rolniczo - art. 30 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Na mapach tych oznaczono szczegółowo miejsca (punkty) i kierunki kontroli, dokonanej przy użyciu dostępnej techniki - odbiornika GPS. W celu potwierdzenia wyniku kontroli sporządzono bardzo liczną dokumentację fotograficzną. WSA przypomniał, że w wyniku kontroli stwierdzono, iż na działce oznaczonej kodem A powierzchnia deklarowanej łąki trwałej jest większa i wynosi [...] ha zamiast [...] ha. Wobec tego prawidłowo płatność do działki rolnej [...] została naliczona producentowi do powierzchni deklarowanej. Odnośnie zaś działek oznaczonych identyfikatorem [...], których powierzchnię organ ustalił po obrzeżach działki, na której występowała uprawa kukurydzy, działki oznaczonej kodem [...], na której stwierdzono zadeklarowaną mieszankę motylkowych drobnonasiennych z trawami na powierzchni mniejszej ([...]ha), gdyż pozostałą część działki stanowiła łąka, a także działek rolnych oznaczonych identyfikatorem [...] których powierzchnię obliczono po obrzeżach działki z uprawą kukurydzy oraz działek oznaczonej kodem [...], którym kontrolerzy przypisali kod DR 23 co oznacza, iż zostały skontrolowana po zbiorze deklarowanej uprawy, czyli po zbiorze owsa (powierzchnia została zmierzona po pozostałościach pożniwnych). Ustalenia te są prawidłowe, albowiem płatności są przyznawane wyłącznie do rzeczywistej powierzchni użytkowanej rolniczo (art. 30 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Nie można bowiem utożsamiać powierzchni działki ewidencyjnej z powierzchnią faktycznie użytkowaną rolniczo, stwierdzoną w rezultacie kontroli. Są to zupełnie odrębne pojęcia, służące odmiennym celom. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, o zakwalifikowaniu gruntu do danej płatności przesądza aktualne jego wykorzystywanie, nie zaś samo rolnicze przeznaczenie. Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie ma wpływu na zmniejszenie powierzchni deklarowanych upraw podnoszona przez skarżącego okoliczność w postaci klęski suszy. Stosownie do art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności (podtopienia, gradobicie, susza) rolnik powinien złożyć do biura powiatowego ARiMR pisemne oświadczenie o zaistniałych okolicznościach, opatrzone czytelnym podpisem i datą złożenia, w terminie 10 dni od daty ustania tych okoliczności oraz dołączyć dowód potwierdzający wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności. Dowodami potwierdzającymi działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności jest protokół oszacowania szkód w uprawach rolnych, spowodowanych zwłaszcza klęską suszy, gradobiciem, nadmiernymi opadami atmosferycznymi, osuwiskami ziemi, wymarznięciem, powodzią huraganem, pożarem lub plagą gryzoni, sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce powstania szkody. wymogom tym strona nie sprostała. Z załączonej do akt opinii Wojewody Z.o wynika, że szkoda w postaci klęski suszy w kontrolowanym gospodarstwie miała miejsce w dniach od [...] maja do [...] czerwca 2008 r. Skarżący ani w dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności, tj. 15 maja 2008 r., ani też w terminie 10 dni od daty ustania wskazanych okoliczności, nie złożył w Agencji oświadczenia o zaistniałych okolicznościach. Z kolei opinia Wojewody Zachodniopomorskiego w tym zakresie datowana z [...] października 2008 r. wpłynęła do organu dopiero [...] grudnia 2008 r., tj. po przeprowadzeniu we wrześniu 2008 r. kontroli na miejscu. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, skarżący wobec niedochowania terminów ustawowych, nie może skutecznie powoływać się na klęskę suszy, która spowodować miała zmniejszenie powierzchni upraw. W ocenie Sądu, wyniki pomiaru uprawnionego geodety nie mogą stanowić dowodu w sprawie, gdyż pomiary te wykonane zostały przez podmiot, który nie spełnia wymogów przewidzianych w § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW 14 marca 2007 r. Przepis nakłada obowiązek zapewnienia bezstronności i odpowiedniego sprzętu pomiarowego i informatycznego zapewniającego przetwarzanie danych, zgodnie z systemem informatycznym posiadanym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Dodatkowo pomiar ten uwzględnia ogólną powierzchnię gruntów użytkowanych rolniczo (z podziałem na łąki, pastwiska, użytki rolne), bez szczegółowego uwzględnienia rodzaju deklarowanych przez stronę upraw (kukurydza, żyto, owies, mieszanka roślin motylkowych z trawami, łąka trwała) ani tez stanu tych upraw. Stąd też obliczenia geodety nie mogą stanowić dowodu w sprawie w sytuacji, gdy spór dotyczy nie wielkości działek, ale rzeczywistej powierzchni deklarowanych upraw. W ocenie WSA w Szczecinie zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnik, który nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Z przepisu tego wynika jednoznacznie obowiązek rozpatrywania kwestii związanych z wyjaśnieniami do sporządzonych protokołów z kontroli, przez dyrektorów właściwych oddziałów agencji. Ocena ta dokonywana jest pod względem formalnym, tj. procedur przeprowadzania takiej kontroli, nie zaś ustaleń jakie zapadły w jej wyniku. W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia [...] listopada 2008 r. organ ustosunkował się do zastrzeżeń wniesionych przez skarżącego, ale wyłącznie co do sposobu i metody przeprowadzonej kontroli (a nie jej wyniku), nie wpływając w żaden sposób na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ nie zajął stanowiska w zakresie podnoszonych przez stronę argumentów w postaci klęski suszy. Tym samym, trudno zgodzić się z argumentacją skarżącego, że organ pierwszej instancji merytorycznie był związany stanowiskiem organu - dyrektora oddziału regionalnego agencji. A. G. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Opierając się na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, przez Sąd pierwszej instancji, iż organy prawidłowo ustalił powierzchnie kwalifikującą się do przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008; b) art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/04, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, iż nie doszło do zgłoszenia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa klęski suszy w gospodarstwie rolnym skarżącego w terminie 10 dni od daty ustania w/w okoliczności; c) art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, przez Sąd I instancji, iż organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008; d) art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ w sposób prawidłowy i wystarczający zebrał materiał dowodowy; e) art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stwierdzona różnica pomiędzy obszarem deklarowanym, a ustalonym w wyniku kontroli wyniosła 11,47 %, gdy w rzeczywistości została ona błędnie ustalona przez organ; f) art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stwierdzona różnica pomiędzy obszarem deklarowanym, a ustalonym w wyniku kontroli wyniosła 6,66%, gdy w rzeczywistości została ona błędnie ustalona przez organ. II. Naruszenie przepisów postępowania mianowicie: art. 151 p.p.s.a. polegające na zastosowaniu przedmiotowego przepisu pomimo braku przesłanek do jego zastosowania, tj. nieuwzględnienia skargi mimo, iż w przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że organy ARMiR nie odniosły się szczegółowo do wskazanych przez niego uchybień związanych z przeprowadzoną kontrolą. Organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu przytoczył tylko ustalenia dokonane przez podmiot przeprowadzający kontrolę oraz fakt podtrzymania poprawności przeprowadzonej kontroli. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w swoim rozstrzygnięciu nie odniósł się szczegółowo do zastrzeżeń skarżącego powielając twierdzenia znajdujące się w protokole z kontroli. Nie odniósł się jednak do zastrzeżeń wskazanych przez A. G. W ocenie autora skargi kasacyjnej żaden z podmiotów biorących udział w postępowaniu nie odniósł się jednak do zastrzeżeń skarżącego, który wskazał na poszczególne zdjęcia, które w porównaniu ze szkicem wskazujących na miejsca i kierunki kontroli nie wskazują na miejsce, które (zgodnie z twierdzeniem organu) powinno być objęte zdjęciem. Nie ilość zdjęć, a ich jakość powinna być przedmiotem oceny organów. Również określenie, iż powierzchnia uprawy została określona w oparciu o pozostałości pożniwne, nie odnosi się do okoliczności, iż część uprawy owsa nie została zebrana, a pozostawiona na wypas ze względu suszę która w znacznej mierze wpłynęła na niski plon na części uprawy. W ocenie skarżącego art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 został, na gruncie tej sprawy niewłaściwie zastosowany. WSA uznał, że A. G. w terminie 10 dni od ustanie okoliczności nie złożył w Agencji stosownego oświadczenia Sad uznał w oparciu o opinie wojewody, że termin 10 dniowy należy liczyć od 30 czerwca 2008 r., Jednakże termin ten należy liczyć od ustanie okoliczności. W opinii wojewody przyjęto termin, kiedy susza w gospodarstwie wystąpiła – jednakże po tym okresie nie ustały okoliczności związane z suszą od ustanie których powinien być liczony termin 10 dniowy. Zdaniem skarżącego zarówno organy jak i sąd nie zwróciły uwagi, iż pomiary geodety wykonywane były nie w oparciu o granice działek ewidencyjnych, a w oparciu o powierzchnie zajęte pod uprawy. Uzasadniając naruszenie art. 51 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz naruszenia art. 138 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 autor skargi kasacyjnej stwierdził, że różnica pomiędzy obszarem deklarowanym a ustalonym w wyniku kontroli została błędnie ustalona przez organ, gdyż ten wadliwie ustalił procent nieprawidłowości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia przepisów postępowania ogranicza się wyłącznie do naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy w ocenie autora skargi kasacyjnej należało ją uwzględnić wobec naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Należy sądzić, że chodzi o przepisy wymienione w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt I lit. a-f). Zauważyć przy tym wypada, że zarzut naruszenia prawa materialnego zawiera również naruszenie przepisów postępowania np. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. (pkt I d). Skarga kasacyjna (w punkcie I lit a) nie precyzuje, która z jednostek redakcyjnych (paragrafy, punkty) objętych art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została naruszona przez Sąd pierwszej instancji. Nie jest zaś powinnością Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, naruszenie którego przepisu miał się dopuścić WSA. Brak jest podstaw dla uwzględnienia podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/04 przez błędne przyjęcie daty, w której ustały okoliczności związane z wystąpieniem suszy. Stawiając wspomniany zarzut, skarga kasacyjna, co jest jej mankamentem, nie sprecyzowała ostatecznie w jakiej dacie ustały okoliczności związane z powyższym zdarzeniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanego wyżej przepisu wywodząc, iż o tym fakcie skarżący wiedział co najmniej na etapie zgłaszania wniosku o przyznanie płatności. Ponadto skarżący skutecznie nie zakwestionował ustaleń poczynionych w trakcie kontroli, na co wskazał organ, iż stwierdzone zmniejszenie powierzchni uprawy w stosunku do deklarowanej nie było wynikiem suszy. Mimo suszy nie miał bowiem miejsca brak wzejścia uprawianych roślin. Nietrafny jest podniesiony w punkcie c) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Przed przystąpieniem do omówienia tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy - kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustawodawca nie zdecydował się na zastosowanie metody odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Przepisy ostatnio wymienionego aktu prawnego stosowane są zatem wprost i brak jest podstaw do ich modyfikowania. W przypadkach gdy inaczej niż regulacje zawarte w k.p.a. stanowią przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stosowanie przepisów k.p.a. jest wyłączone. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 3 ust. 2 obejmuje regulacje odmienne od przepisów k.p.a. zawartych w rozdziale 2 działu I. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów k.p.a. W wymienionych sprawach organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania. Drugi z wymienionych przepisów zastąpiony jest w całości przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawierający odmienną niż k.p.a. regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem obowiązku jego zbierania z urzędu. W takim stanie prawnym strona powołująca się na określone okoliczności faktyczne lub kwestionująca wartość zgromadzonych dowodów obciążona jest obowiązkiem przedstawienia odpowiednich wniosków dowodowych. Skarżący złożył taki wniosek i oparł się w nim na obliczeniach uprawnionego geodety. Jednakże pomiary te nie mogą stanowić dowodu w sprawie, gdyż jak trafnie zauważył WSA pomiary te wykonane zostały przez podmiot, który nie spełnia wymogów przewidzianych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli (Dz. U. nr 57, poz. 383 ze zm.). Przepis ten oprócz szeregu wymogów dotyczących wykształcenia, uprawnień zawodowych oraz przeszkolenia w zakresie czynności kontrolnych (pkt 3 a -c rozporządzenia), nakłada również obowiązek zapewnienia bezstronności i odpowiedniego sprzętu pomiarowego i informatycznego zapewniającego przetwarzanie danych, zgodnie z systemem informatycznym posiadanym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Dodatkowo organ wskazał, iż pomiar ten uwzględnia ogólną powierzchnię gruntów użytkowanych rolniczo (z podziałem na łąki, pastwiska, użytki rolne), bez szczegółowego uwzględnienia rodzaju deklarowanych przez stronę upraw (kukurydza, żyto, owies, mieszanka roślin motylkowych z trawami, łąka trwała) ani tez stanu tych upraw. Stąd też obliczenia geodety nie mogą stanowić dowodu w sprawie w sytuacji, gdy spór dotyczy nie wielkości działek, ale rzeczywistej powierzchni deklarowanych upraw. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej oparł swe ustalenia na dowodach zgromadzonych w toku postępowania (m.in. raportu z kontroli u producenta rolnego, szkiców z tej kontroli oraz zdjęć) zakończonego decyzją skierowaną do A. G. Przechodząc do postawionego w punkcie d) petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 7 i art. 77 k.p.a., skarżący łączy to z niezastosowaniem względem niego art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/04. W myśl art. 68 ust. 1 rozporządzenia obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłości. Zgodnie zaś z ust. 2 obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania do tych części wniosku pomocowego, odnośnie których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Informacje podane przez rolnika określone w akapicie pierwszym powodują, że wniosek pomocowy jest dostosowywany do rzeczywistej sytuacji. Należy zauważyć, że skarżący we wcześniejszych etapach postępowania nie powoływał się na ten przepis. Pod tym też kątem sprawa nie była analizowana przez organy i kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji. Warunkiem wstępnym dla rozpatrzenia zasadności takiego zarzutu zgłoszonego dopiero na etapie postępowania kasacyjnego, czego jednakże nie spełnia skarga kasacyjna, jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., w świetle którego Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec braku wskazania w skardze kasacyjnej przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. zarzut podniesiony w punkcie d) skargi kasacyjnej również nie podlega uwzględnieniu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, uwzględnienie wniosku rolnika opartego na art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/04 wymaga odpowiedniej aktywności producenta rolnego na wcześniejszym etapie postępowania, co w sprawie nie miało miejsca, gdyż bez zasygnalizowania organowi odpowiednich faktów mogących wchodzić w zakres hipotezy wspomnianego przepisu organ nie ma możliwości odnieść się do wniosków strony. Dodać też należy, iż w sprawach pomocowych organy działają na wniosek rolnika, nie zaś z urzędu. Odnosząc się do podniesionego w punkcie e) petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 istota tego zarzutu sprowadza się do błędnych ustaleń faktycznych dotyczących powierzchni gruntów zajętych przez uprawy w stosunku do objętych wnioskiem skarżącego o przyznanie dopłat. Zarzut ten pozostaje zatem w bezpośrednim związku z zarzutami opartymi na naruszeniu przepisów postępowania. Skoro w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w omawianej kwestii, nie podlega więc również uwzględnieniu zarzut, o którym wyżej mowa. Z powyższych względów nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a., w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przechodząc do zarzutu wskazanego w pkt f) skargi kasacyjnej zważyć należy, że autor skargi kasacyjnej wskazuje na wadliwość w ustaleniach stanu faktycznego, który, jak twierdzi, jest w istocie inny. Powyższe jest konsekwencją niewłaściwego zastosowana w sprawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a obszarem zatwierdzonym przekracza 30 % obszaru zatwierdzonego, za dany rok producentowi rolnemu nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto, jeżeli różnica przekracza 50 % producent rolny jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania płatności do kwoty, która odpowiada różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną stwierdzoną. Kwota ta jest odejmowana z wypłat pomocy, do której producent rolny byłby uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Wyliczenie procentowego zawyżenia, o którym mowa w powołanym przepisie prawidłowo obrazuje wzór przyjęty w decyzji z [...] lipca 2009 r. r., czyli odpowiednio: powierzchnia zadeklarowana ([...]ha) minus powierzchnia stwierdzona ([...]ha) razy 100 % dzielone przez powierzchnia stwierdzona. Ustalona w ten sposób przez organ procentowa różnica powierzchni zadeklarowanej, a stwierdzonej wynosiła [...]% czyli [...]ha. Mając powyższe na uwadze organ trafnie wskazał, że ze względu na procent nieprawidłowości w stopniu [...]% powierzchnię przyjętą do naliczenia pomniejszono o dwukrotność stwierdzonej nieprawidłowości (czyli [...]ha x 2 = [...]ha) zgodnie z art. 138 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004. Powierzchnia przyjęta do naliczenia wynosiła [...]ha czyli [...]ha minus [...]ha). Tymczasem skarżący kwestionując ustalenia poczynione w tej mierze przez organ poza wskazaniem że organ wadliwie ustalił procent nieprawidłowości nie wskazał jak winien być to procent. Sygnalizowane przez skarżącego zastrzeżenia dotyczące wyliczeń rachunkowych nie zostały poparte konkretnymi obliczeniami stąd nie znalazły one usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze wskazane powody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).