II SA/Po 206/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2009r. sprawy ze skargi M. B., J. J., W. J. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ E.Brychcy Decyzją z dnia (...) listopada 2008 r. nr (...), Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w P. w rejonie ulic (...), (...) i (...) oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb (...), arkusz mapy (...), działki nr (...),(...) i (...) wszczęte na wniosek W. J. (pkt I decyzji) oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w P. w rejonie ulic (...), (...) i (...) oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb (...), arkusz mapy (...), działki nr (...),(...) i (...) i (...), wszczęte na wniosek , J. J. i W. J. (pkt II decyzji). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania zapoczątkowany wnioskiem złożonym w dniu (...) października 1999 r. w imieniu W. J. przez jego pełnomocnika – R. N., o zwrot nieruchomości położonych w P. w rejonie ulic (...), (...) i (...) oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb (...), arkusz mapy (...), działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...). W toku prowadzonego postępowania ustalono, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem z dnia (...) grudnia 1953 r., wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia 07 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położoną w P. , zapisaną w księdze wieczystej (...) tom (...) karta (...). Nieruchomość powyższa stanowiła własności A. i M. J., w skład której wchodziły parcele nr (...),(...),(...),(...),(...) i (...) o łącznej powierzchni 540.160 m2. Jak wynikało z uzasadnienia orzeczenia z dnia (...) grudnia 1953 r. oraz zaświadczenia Zarządu Miejskiego z dnia (...) stycznia 1949 r. przedmiotowa nieruchomość została w czasie od (...) września 1939 r. do (...) maja 1945 r. zajęta przez gminę na cele użyteczności publicznej, pod budowę zieleni publicznej i w dniu (...) kwietnia 1948 r., w momencie wejścia w życie dekretu z dnia 07 kwietnia 1948 r., około 365.090 m2 zalesionego terenu znajdowało się w posiadaniu i użytkowaniu Gminy stołecznego miasta Poznania Wydziału Ogrodów i Lasów Miejskich a pozostała część nieruchomości o powierzchni 175.070 m2, również była przewidziana do zalesienia zgodnie z prawomocnym z dniem 15 maja 1948 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie ewidencji gruntów ustalono, że dawnym parcelom nr (...),(...),(...),(...),(...) i (...) o łącznej powierzchni 540.160 m2 z księgi wieczystej (...) tom (...) karta (...) odpowiadają obecnie między innymi działki nr (...), (...), (...) i (...) zapisane w księgach wieczystych numer (...) i (...) jako własność Skarbu Państwa oraz działki nr (...), (...) i (...) zapisane w księgach wieczystych numer (...) i (...) jako współwłasność M. B., J. J. i W. J. Wskazano, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) października 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia (...) czerwca 2006 r. stwierdził nieważność orzeczenia z dnia (...) grudnia 1953 r., w części dotyczącej wywłaszczenia obecnych działek nr (...), (...) i (...), a w części dotyczącej obecnych działek (...), (...), (...) i (...) stwierdził, że orzeczenie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie Ministra Budownictwa została przez skarżących będących spadkobiercami poprzednich właścicieli cofnięta, a postępowanie umorzone, skutkiem czego, w stosunku do działek (...), (...) i (...) przywrócony została stan prawny sprzed wywłaszczenia. Pismem z dnia (...) marca 2008 r. pełnomocnik substytucyjny wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości, a więc M. B., J. J. oraz W. J., ograniczył wniosek z dnia (...) października 1999 r. do działek nr (...), (...), (...) i (...). Tym samym zdaniem organu, wycofaniu uległo żądanie zwrotu działek nr (...), (...) i (...), natomiast wniesione zostało żądanie zwrotu nieruchomości przez pozostałych spadkobierców poprzednich właścicieli – M. B. i J. J. W cenie organu wycofanie wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonych nr (...), (...) i (...) skutkowało bezprzedmiotowością postępowania odnośnie powyższych działek. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje także w odniesieniu do działek nr (...), (...), (...) i (...), bowiem obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) nie przewidują zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie dekretu z dnia 07 kwietnia 1948 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 216 powyższej ustawy przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustaw wymienionych w tym artykule, wśród których nie wymieniono przepisów dekretu z dnia 07 kwietnia 1948 r. Tym samym, zdaniem Dyrektora, postępowanie w przedmiocie zawrotu nieruchomości oznaczonych nr (...), (...), (...) i (...) należało umorzyć w związku z brakiem podstaw prawnych do jego prowadzenia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli do Wojewody W. J., M. B. i J. J., reprezentowani przez radcę prawnego P. H., podnosząc, że zgodnie z wypowiedziami doktryny nieruchomości mogą podlegać zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezależnie od tego kiedy nastąpiło wywłaszczenie o ile nastąpiło ono na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej. Wojewoda decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r., nr (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia (...) listopada 2008 r. Zdaniem organu II instancji prawidłowe było umorzenie postępowania w zakresie żądania zwrotu działek nr (...), (...) i (...) z racji cofnięcia wniosku w tym zakresie, natomiast w odniesieniu do pozostałych nieruchomości objętych żądaniem ich zwrotu organ przyjął, iż dekret z dnia 07 kwietnia 1948 r. nie mógł zostać zakwalifikowany do kategorii "ustaw wywłaszczeniowych", do których zastosowanie miałyby przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na fakt, że w ustawie przyjęto, że wywłaszczenie może być dokonane jedynie w celu realizacji przyszłych inwestycji. Natomiast w przedmiotowej sprawie w okresie gdy orzekano o wywłaszczeniu nieruchomości w trybie powyższego dekretu, nieruchomość została już zajęta na określone cele. Podkreślono, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może podlegać interpretacji rozszerzającej. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. J., M. B. i J. J. reprezentowani przez radcę prawnego P. H. W treści skargi podtrzymano dotychczasowe zarzuty oraz powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 09 grudnia 2008 r. sygn. SK 43/07, w którym wskazano, że nie wymienienie w treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami dekretu z dnia 07 kwietnia 1948 r. nie stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości, odnośnie wywłaszczeń dokonanych na podstawie powyższego aktu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Podstawowym problemem w niniejszej sprawie jest prawidłowe określenie charakteru dekretu z dnia 07 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 ze zm.), w szczególności zbadanie, czy może on być zakwalifikowany do ustaw określanych mianem "wywłaszczeniowych". Zgodnie z art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) poprzez wywłaszczenie nieruchomości rozumieć należy pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji ewentualny zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić jedynie na podstawie przepisu art. 136 powyższej ustawy, przewidującego w ust. 3, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak podkreśla się przy tym w doktrynie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami używa określenia "zwrot wywłaszczonej nieruchomości", co nie ogranicza możliwości użycia instytucji zwrotu nieruchomości jedynie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie przewidzianym przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pogląd taki prezentuje m.in. Gerard Bieniek w "Komentarzu do Ustawy o Gospodarce Nieruchomościami", Zielona Góra 2000. Zdaniem powyższego autora zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, o ile nastąpiło ono na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej (por. G.Bieniek, Komentarz do Ustawy o Gospodarce Nieruchomościami Tom II, Zielona Góra 2000, str. 181 - 182). Tym samym katalog aktów prawnych, stanowiących podstawę wywłaszczenia nieruchomości, które umożliwiają złożenie wniosku o jej zwrot ma charakter otwarty. Dlatego też kluczowym zagadnieniem dla oceny możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest dokonanie właściwej oceny przedmiotowego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz orzeczenia o wywłaszczeniu wydanego na jej podstawie. Zdaniem Sądu analiza wymienionego dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. wskazuje, że akt ten należy zaliczyć do kategorii ustaw "wywłaszczeniowych". Podkreślić należy, iż w przedmiotowym dekrecie używa się wyłącznie pojęcia "wywłaszczenia", a nie "nabycia" lub "przejęcia" nieruchomości. W myśl art. 1 ust. 3 dekretu wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności. Zgodnie z art. 4 powyższego dekretu do wywłaszczenia nieruchomości należało stosować odpowiednio przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym wraz ze zmianami określonymi w samym dekrecie. Powyższe rozporządzenia przewidywały przeprowadzenie odrębnego postępowania poprzedzającego wydanie orzeczenia o odjęciu prawa własności. Również samo orzeczenie musiało odpowiadać określonym wymogom formalnym. Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. został uchylony poprzez ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Sądu odjęcie prawa własności nieruchomości przewidziane przedmiotowym dekretem odpowiada definicji wywłaszczenia z art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dekret z dnia 07 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. uznać należy za ustawę wywłaszczeniową, co w konsekwencji zobowiązuje organy rozpatrujące żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do stosowania bezpośrednio przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za nieprawidłowe należy uznać wskazanie przez Prezydenta Miasta P. oraz Wojewodę, że ewentualny zwrot nieruchomości jest niedopuszczalny z tej przyczyny, iż dekret z dnia 07 kwietnia 1948 r. nie jest wymieniony w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazano powyżej do wymienionego dekretu - jako ustawy wywłaszczeniowej - należy stosować wprost przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że przepisy ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych w nim wymienionych. Przepis ten dotyczy regulacji prawnych innych niż "wywłaszczenie" i "ustawy wywłaszczeniowe", choć również skutkujących przejściem na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. Nie wymienienie dekretu z dnia 07 kwietnia 1948 r. pośród aktów prawnych, co do których ustawa nakazuje stosować odpowiednio przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości znajdujące się w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie kształtuje zamkniętego katalogu ustaw "wywłaszczeniowych". Podkreślić należy, że art. 216 nakazuje stosować przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odpowiednio do wymienionych w treści przepisu ustaw, co nie jest jednoznaczne z określeniem, że zwrot nieruchomości jest dopuszczalny jednie w przypadku, gdy miał miejsce na podstawie jednej z ustaw wymienionych w artykule. Samo pojęcie odpowiedniego stosowania oznacza, że w niektórych wypadkach określone normy prawne należy stosować bezpośrednio, niekiedy w wyłącznie w określony sposób, w innych zaś przypadkach nie znajdą one w ogóle zastosowania w danej sytuacji faktycznej lub prawnej. Dlatego też treść art. 216 powyższej ustawy musi być rozpatrywana łącznie z art. 136 tejże ustawy. Tożsame stanowisko tut. Sąd zajął w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Po 77/08, wskazać przy tym należy, iż wyrokiem z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1273/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Wojewody od wyroku z dnia 28 maja 2008 r. Prawidłowość powyższej oceny prawnej potwierdził również Trybunał Konstytucyjny, który w swoim orzeczeniu z dnia 09 grudnia 2009 r. sygn. SK 43/07, wskazał, że analiza przepisów dekretu z dnia 07 kwietnia 1948 r. prowadzi do wniosku, że odjęcie prawa własności, o którym mowa w dekrecie, stanowi wywłaszczenie w rozumieniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu stosuje się wprost przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Trybunał podkreślił, że pominięcie przez ustawodawcę powyższego dekretu w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III powyższej ustawy, a dodanie tego dekretu do wyliczenia zawartego w art. 216 jest zbędne z punktu widzenia ochrony prawa właściciela do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W wyroku Trybunału zawarto tezę, iż z brzmienia przepisów dekretu wynika jednoznacznie, że akt ten obejmował bardzo różne sytuacje. Z jednej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia. Z drugiej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele. Nie można zatem wykluczyć sytuacji, w której nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu, nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem Trybunału wykładnia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie wyklucza stosowania art. 136 tej ustawy do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie dokonały analizy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia (...) grudnia 1953 r. i treści samego dekretu z dnia 07 kwietnia 1948 r., co uniemożliwiło im pełną ocenę charakteru tego aktu i przepisów, które były podstawą do jego wydania i w konsekwencji miało istotne znaczenie dla określenia właściwej podstawy wywłaszczenia. Brak merytorycznej oceny dekretu oraz samego orzeczenia o wywłaszczeniu, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego należy uznać za niedopuszczalne, samo zaś postępowanie nie spełniło tym samym wymogów określonych w art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 105 § 1 kpa, co miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Sąd kierował się zasadą racjonalności postępowania i uchylił zaskarżone decyzje w całości, choć prawidłowym było umorzenie przez organ I instancji postępowania o zwrot działek nr (...), (...) i (...) z racji ograniczenia żądania zwrotu nieruchomości do działek nr (...), (...), (...) i (...). Wobec treści wyroku w powyższym zakresie organ I instancji powinien ponownie orzec, jak w punkcie I decyzji z dnia (...) listopada 2008 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające zwrot wywłaszczonej nieruchomości wymienione w art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności konieczne jest dokonanie wnikliwej analizy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia (...) grudnia 1953 r. i określenie celu na jaki wywłaszczono nieruchomość. Należy też dokonać ustaleń, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Konieczne jest również określenie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłączające możliwość zwrotu nieruchomości lub jej części. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzję Wojewody z dnia (...) stycznia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) listopada 2008 r. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powyższej ustawy. O kosztach postępowania nie orzeczono z uwagi na niezgłoszenie przez skarżących wniosku o zasądzenie kosztów postępowania. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ E.Brychcy MK