II SA/Bd 812/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (w skrócie – "Kolegium") utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno – usługowego przy ul. Z. [...] we W. Postanowienie powyższe było poprzedzone następującym postępowaniem: W dniu [...] listopada 2007 r. J. B. złożył Prezydentowi Miasta W. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno – usługowego - zabudowa wejścia do pomieszczenia biurowego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent zawiesił postępowanie wszczęte wnioskiem J. B. – do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Miasta W. w kwestii czy inwestycja została już zrealizowana. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczy bowiem wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent podjął zawieszone postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z wniosku J. B. dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno – usługowego przy ul. Z. [...]. Prezydent wskazał, że na podstawie przeprowadzonej kontroli i przedłożonych przez J. B. dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że roboty budowlane (przy wyżej wskazanej inwestycji) wykonano prawidłowo pod względem technicznym i nie naruszają one warunków technicznych. W związku z tym Inspektor Powiatowy wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu wejścia do budynku mieszkalno – usługowego przy ul. Z. [...]. W złożonym na to postanowienie zażaleniu skarżąca E. B. podniosła, że brak było podstawy prawnej do wydania postanowienia o zawieszaniu postępowania, gdyż samowola przedmiotowej inwestycji była bezsporna. Natomiast roboty budowlane, nawet idealnie wykonane pod względem technicznym oraz stwierdzony brak naruszenia warunków technicznych nie legalizują dokonanej samowoli. W konsekwencji decyzji Inspektora Powiatowego o umorzeniu postępowania nie może stanowić rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, koniecznego do wydania decyzji o warunkach zabudowy z wniosku J. B.. Ustalenie, czy inwestor rzeczywiście popełnił samowolę jest co najwyżej zagadnieniem faktycznym, należącym do kompetencji organu orzekającego w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podjęcie postępowania jest konsekwencją rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. kwestii samowolnego wykonania robót budowlanych przy ul. Z. [...], która to kwestia była powodem zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania nie wniesiono zażalenia. Obecnie zaś skarżąca podnosi zarzuty, które w całości odnoszą się do postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do postanowienia o podjęciu postępowania. Zarzuty te powinny być podniesione w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r., czego skarżąca nie uczyniła. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zarzucając im rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 97 § 2 k.p.a. a ponadto naruszenia art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez przyjęcie przez Kolegium, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy ma na celu zgromadzenie niezbędnych dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że tego rodzaju roboty budowlane, jak wykonane przez J. B. wymagają pozwolenia na budowę, a w przypadku stwierdzonej samowoli budowlanej, stosownie do art. 48 Prawa budowlanego powinna nastąpić bezwzględna i przymusowa rozbiórka. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada skarżąca podniosła, że jeżeli faktycznie wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla J. B. uzależnione jest od rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanego w trybie art. 106 k.p.a. odnośnie dokonanej przez inwestora samowoli budowlanej – to skarżącej nie zapewniono udziału w postępowaniu przed Inspektorem Powiatowym. Skarżąca zwróciła też uwagę, że J. B. dokonuje szeregu samowoli, które prowadzą do przekształcenia obiektu przy ul. Z. [...], położonego w strefie urbanistycznej wyłącznie mieszkalnej, w obiekt użytkowo – przemysłowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu administracji, ale jedynie takie które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszeń przepisów postępowania), ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżone postępowanie nie narusza przepisów prawa, aczkolwiek w postępowaniu, którego częścią jest owo postanowienie, można dopatrzeć się naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, które to naruszenie nie miało jednakże ostatecznie wpływu na wynik sprawy. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie nie jest decyzja dotycząca ustalenia bądź odmowy ustalenia, na wniosek J. B., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno – usługowego przy ul. Z. [...] we W., ale jedynie postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania w wyżej wskazanym przedmiocie. Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. "Gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony." Oznacza to, że ocena zasadności podjęcia postanowienia ściśle zależy od oceny, czy rzeczywiście ustąpiła przyczyna, dla której dokonano zawieszenia postępowania. W przedmiotowej sprawie przyczyna zawieszenia postępowania została wskazana w postanowieniu Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2004 r., zgodnie z którym zawieszenie nastąpiło do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W., przy czym jak wynika z uzasadnienia tegoż postanowienia – owym zagadnieniem wstępnym było ustalenie, czy inwestycja dla której miały być ustalone warunki zabudowy, została zrealizowana. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji ww. Inspektora Powiatowego z dnia [...] maja 2008 r. (k. 62 akt administracyjnych) wynika, że tak określone zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte. Inspektor Powiatowy orzekł mianowicie o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, stwierdzając w uzasadnieniu, że roboty polegające na wykonaniu obudowy wejścia do budynku mieszkalno – usługowego przy ul. Z. [...] zostały wykonane, a ponadto inwestor przedstawił wymaganą inwentaryzację wykonanych robót i stwierdzono, że nie naruszają one warunków technicznych – co skutkuje brakiem uzasadnienia do prowadzenia dalszego postępowania naprawczego. Niewątpliwie zatem - skoro Inspektor Powiatowy ustalił, że inwestycja została wykonana – zostało rozstrzygnięte "zagadnienie wstępne" określone w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2008 r. i tym samym zaistniała sytuacja określona w art. 97 § 2 k.p.a. obligująca organ do podjęcia zawieszonego postępowania. Podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 97 § 2 k.p.a. jest tym samym bezzasadny. Bezzasadny jest także podniesiony w piśmie procesowym zarzut naruszenia art. 106 k.p.a. Przepis ten bowiem w sprawie w ogóle nie był stosowany. Czym innym jest bowiem "zajęcie stanowiska przez inny organ" – o czym mowa w art. 106 § 1 k.p.a., a czym innym – "rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego" – o czym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto – tak jak wskazywało Kolegium – zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odnosi się w istocie nie do postanowienia o podjęciu postępowania, ale do postanowienia o zawieszeniu postępowania, na które skarżąca nie wniosła zażalenia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że strona postępowania administracyjnego nie ma swobody wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w dowolnym momencie, na każde rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie administracyjnej. W tym względzie strona ograniczona jest terminem 30 dni od dnia doręczenia jej rozstrzygnięcia (art. 53 § 1 p.p.s.a.), przy czym skarżone rozstrzygnięcie powinno być wynikiem wcześniejszego wyczerpania przez stronę środków zaskarżenia, którym w przypadku postanowienia jest zażalenie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W przypadku kiedy strona zaniedba spełnienia tych warunków – traci możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że skoro skarżąca nie kwestionowała postanowienia o zawieszeniu postępowania w drodze zażalenia i następnie we właściwym czasie nie wniosła skargi na postanowienie w tym przedmiocie – nie może obecnie domagać się od Sądu kontroli tego rozstrzygnięcia. Jednakże w pewnych przypadkach możliwe jest, aby Sąd rozstrzygał nie tylko o zaskarżonym rozstrzygnięciu, ale także o innych rozstrzygnięciach podejmowanych w ramach konkretnej sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na względzie ten przepis należy zauważyć, że słusznie skarżąca wskazuje, iż ustalenie, czy inwestycja została zrealizowana, jest jedynie kwestią ustalenia faktycznego, które może samodzielnie dokonać organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. W przypadku stwierdzenia, że inwestycja została zrealizowana – postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy staje się bezprzedmiotowe, chyba że inwestor wyraźnie oświadczyłby, że złożył wniosek w celu przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w stosunku do samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie jednakże zawieszenie postępowania, które tamowało drogę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy bądź rozstrzygnięcia merytorycznego w tej kwestii – poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia – ustało. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.