II SAB/Ol 48/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Dziekana Wydziału Nauk o Żywności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 20 lipca 2009r. skarżący M. W. - dziennikarz miesięcznika informacyjno-publicystycznego "Forum Akademickie", powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej oraz ustawę prasową wystąpił do Dziekana Wydziału o udostępnienie i przesłanie kopii wyszczególnionych siedmiu dokumentów dotyczących odbytego postępowania dyscyplinarnego wobec dr hab. J.K. oraz dr Ł. W. Wniosek dotyczył między innymi orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej ds. Nauczycieli Akademickich, wyciągów z protokołów z posiedzenia Rady Wydziału oraz końcowych opinii Komisji powołanych przez Radę Wydziału. Pismem z dnia 19 sierpnia 2009r. Dziekan Wydziału przekazał powyższy wniosek do załatwienia według właściwości Rektorowi Uniwersytetu. Tego samego dnia tj. 19 sierpnia 2009r. Rektor wydał decyzję nr "[...]", którą odmówił udostępnienia pięciu i częściowo szóstego z zawnioskowanych dokumentów. W konsekwencji w dniu 25 sierpnia 2009r. skarżący otrzymał za zwrotnym potwierdzeniem odbioru wraz z wydanym rozstrzygnięciem Rektora kopię dwóch z wymienionych we wniosku dokumentów, w tym jeden ocenzurowany. W dniu 14 września 2009r. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem Dziekana Wydziału, skargę na bezczynność tego organu w udzieleniu informacji publicznej, domagając się zobowiązania Dziekana do udostępnienia kopii żądanych dokumentów. Uzasadnił, że dokumenty te stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczył, że osoby, których wniosek dotyczył są naukowcami i nauczycielami akademickimi, a więc osobami publicznymi. Podniósł, że Rektor nie jest i nie był organem do którego zwracał się z przedmiotowym wnioskiem. Podkreślił, iż decyzje dotyczące dokumentów wydziałowych leżą jedynie w gestii Dziekana Wydziału, który jest niezależnym, wybieralnym, pierwszoinstancyjnym organem uczelnianym, mającym prawny obowiązek wydania decyzji w tej sprawie. Stąd, w ocenie skarżącego, decyzja Rektora z dnia "[...]" nie ma mocy prawnej i nie można się od niej skutecznie odwołać skargą sądowo-administracyjną. W odpowiedzi na skargę Dziekan Wydziału wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy, podnosząc, iż po przeanalizowaniu treści wnioskowanych dokumentów, uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę Rektorowi, albowiem zgodnie z ustawą o szkolnictwie wyższym to rektor kieruje działalnością uczelni i reprezentuje ją na zewnątrz oraz jest przełożonym pracowników, studentów i doktorantów uczelni. Ponadto rektor uczelni publicznej podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących uczelni, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych przez ustawę lub statut do kompetencji innych organów uczelni lub kanclerza. Podobnie kompetencje rektora określa Statut Uniwersytetu. Zdaniem Dziekana, zgodnie z powyższym, to Rektor był organem właściwym do udostępnienia lub odmowy udostępnienia dokumentów żądanych przez skarżącego. Wskazał, iż co prawda przekazanie sprawy nastąpiło bez zachowania formy postanowienia, ale jednak wniosek został załatwiony przez właściwy organ. Pod rozwagę Sądu organ poddał ponadto dopuszczalność wniesionej skargi, zaznaczając, iż przed jej wniesieniem skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, stosownie do wymogów art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie złożył zażalenia na bezczynność organu w myśl art. 37 § 1 kpa. Skarżący nie zgodził się z argumentami organu, podnosząc w piśmie procesowym z dnia 28 października 2009r., iż przewód doktorski jak i habilitacyjny odbywały się na wydziale. Stąd jedynym z mocy prawa dysponentem tych dokumentów jest Dziekan wydziału, u którego zresztą fizycznie znajdują się wszystkie żądane dokumenty. Wskazał, iż na mocy art. 60 ust. 6 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym dziekan jest organem jednoosobowym i w swoim działaniu, jako kierownik wydziału, niezależnym od rektora uczelni. Jest też w wielu innych sprawach, głównie studentów i doktorantów, organem I instancji, od którego w postępowaniu administracyjnym służy odwołanie do organu II instancji jakim jest rektor. Skarżący podkreślił, iż w przypadku spraw stopni naukowych organem decyzyjnym w procesie administracyjnym jest wyłącznie dziekan, a organem odwoławczym w sprawach stopni naukowych jest Centralna Komisja ds. Stopni Tytułów w Warszawie. Decyzje rektora, czy też Senatu uczelni, nie mają w sprawach naukowych mocy prawnej. Na mocy ustawy z 14 marca 2003r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 ze zm.) wszelkie sprawy nadawania stopni naukowych leżą w gestii podstawowej jednostki organizacyjnej jakim jest wydział i dziekan (art. 4 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 tejże ustawy). Zdaniem skarżącego z takiego rozdzielenia kompetencji pomiędzy jednostki organizacyjne uczelni wynika, iż rektor nie jest organem uprawnionym do wydawania decyzji w tych sprawach. Tym samym jedynie dziekan jest władny wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów. Skarżący podkreślił, że zwracał się również wcześniej dwukrotnie do Dziekana o udostępnienie dokumentów z prac Rady Wydziału i wszystkie żądane dokumenty zostały mu udostępnione. Dopiero podczas urlopu Dziekana zastopowano udostępnienie ostatnio żądanych materiałów, a protokół jednego z posiedzeń Rady Wydziału został przez Rektora ocenzurowany, z usunięciem istotnych informacji, co jest naruszeniem prawa. Skarżący zaznaczył, że bezczynność Dziekana uniemożliwia mu skorzystanie z prawa do zaskarżenia ewentualnej odmowy do WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Rozpoznając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi, Sąd nie stwierdził podnoszonej przez organ przeszkody w merytorycznej jej ocenie, w postaci braku wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W tym względzie skład orzekający podziela argumenty podniesione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008r., sygn. akt I OSK 262/08, na które powołał się skarżący. Sąd ten wyjaśnił, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Poza tym w rozpatrywanym przypadku nie może mieć zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ppsa), zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten jak wynika z jego literalnego brzmienia odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów. Niezależnie od tego, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uzasadnia cel, jaki realizuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. W myśl tej ustawy zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. Z treści art. 21 cytowanej ustawy wynika, iż wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Z tego też powodu ustawodawca zakreślił krótkie terminy przekazania i rozpatrzenia skargi, nie stawiając ponadto dodatkowych warunków do jej wniesienia. Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska organu, iż przedmiotowa skarga wniesiona została przedwcześnie, co uzasadniałoby jej odrzucenie. Oceniając natomiast zasadność skargi pod względem merytorycznym, Sąd stwierdził, iż nie ma ona uzasadnionych podstaw prawnych. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa.) Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ppsa, jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Podnieść należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, udostępniona informacja nie odpowiada treści zawartego we wniosku żądania lub organ odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Z drugiej strony, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ustawy, na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku skarżący uczynił Dziekana Wydziału, domagając się udostępnienia kopii wyszczególnionych dokumentów dotyczących postępowania dyscyplinarnego, jak wyjaśnił w skardze, wobec nauczycieli akademickich. Dziekan wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, iż ze względu na treść wnioskowanych dokumentów uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia zgłoszonego wniosku, przekazując go do załatwienia Rektorowi, który bezzwłocznie wniosek skarżącego rozpoznał, uwzględniając go częściowo, a w pozostałym zakresie wydał decyzję odmowną. W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, iż Dziekan nie pozostawał w bezczynności wobec zgłoszonego przez skarżącego żądania udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, gdyż przekazał wniosek Rektorowi, który ostatecznie załatwił go w całości. Wbrew stanowisku skarżącego Rektor był uprawniony do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako jedyny organ reprezentujący Uniwerystet na zewnątrz, zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i statutem tej uczelni (§ 17 ust. 1). Nie ma żadnego uzasadnienia prawnego twierdzenie skarżącego, iż Dziekan jest jedynym dysponentem wnioskowanych dokumentów, które zresztą dotyczyły przecież działalności innych organów uczelnianych. Nie można więc przyjąć, iż rektor uczelni kierując jej działalnością nie mógł mieć do nich dostępu. Działanie Dziekana Wydziału nie było pozbawione podstaw prawnych. Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wprawdzie uregulowań dotyczących przekazania wniosku innemu podmiotowi. Jednak zdaniem Sądu w ramach tej samej struktury organizacyjnej jest to jak najbardziej możliwe. W myśl art. 4 ust. 1 i 3 omawianej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej (pkt 1) i podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (pkt 5), będące w posiadaniu takich informacji. Odnosząc te przepisy do stanu faktycznego sprawy, wskazać należy, iż Uniwersytet "[...]" jest uczelnią publiczną, posiadającą osobowość prawną, utworzoną na podstawie ustawy z dnia 9 lipca 1999r. (Dz. U. Nr 69, poz. 762) i stanowi integralną część narodowego systemu edukacji i nauki. Organy tej uczelni wykonują władztwo administracyjne na zasadzie i w granicach określonych ustawą z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Nie ulega zatem wątpliwości, iż organy tej uczelni wykonują zadania publiczne. Jednak na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie wyodrębnił jako zobowiązane: organy władzy publicznej i podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Wobec takich sformułowań, uwzględniając zasadę racjonalnego prawodawcy, należy przyjąć, iż o właściwości organu szkoły wyższej zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie przesądza tylko posiadanie przez niego jakichkolwiek uprawnień władczych, ale także należy uwzględnić w każdym przypadku treść żądanej informacji. W ocenie Sądu Dziekan Wydziału z racji wykonywanego władztwa administracyjnego zobowiązany jest z pewnością do udzielenia informacji publicznej w sprawach, w których posiada kompetencje orzecznicze. Natomiast, gdy wystąpienie dotyczy, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, działalności innych organów uczelnianych, to wniosek stosownie do pkt 5 art. 4 ust. 1 powinien załatwić rektor uczelni, jako organ reprezentujący ją na zewnątrz. Reasumując, Sąd nie znajduje uzasadnienia do zobowiązania Dziekana Wydziału do podjęcia działania w przedmiocie wniosku skarżącego, skoro organ ten przekazał wniosek podmiotowi uprawnionemu do jego rozpatrzenia, a ten przyjął go do załatwienia, a nadto rozpatrzył. W takim stanie rzeczy nie można czynić organowi zarzutu, iż pozostaje w bezczynności. Z tego też powodu Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.