II SA/Wa 1256/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA - Andrzej Kołodziej, - Janusz Walawski (spr.), Protokolant - Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzje organu pierwszej instancji, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Obrony Narodowej w dniu [...] października 2007 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił w całości pkt 1 decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w sprawie zwolnienia P. B. z zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczenia na stanowisko służbowe, zwolnił z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] listopada 2007 r. wyznaczył na stanowisko służbowe - [...], ustalając okres kadencji od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] listopada 2010 r. Jako podstawę prawną decyzji, organ wskazał na: - art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), - art. 19 pkt 1, art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 4 oraz art. 44 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.) oraz - § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. Nr 108, poz. 1144 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podał: "Stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych. Pkt 1 decyzji Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2005 r. uchylono na uzasadniony wniosek strony". Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą. W jej uzasadnieniu organ podał, że P. B. pełnił służbę wojskową ostatnio na stanowisku służbowym: [...] w Wojskowej Prokuraturze Garnizonowej w K. Stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych oraz zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ww. decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] (pkt 1) z dnia [...] lutego 2005 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 2 i art. 44 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 powołanej ustawy oraz § 10 ust. 3 przedmiotowego rozporządzenia, został wyznaczony na stanowisko służbowe [...] - kancelaria - pion ochrony informacji niejawnych - komenda - [...] na okres kadencji od dnia [...] kwietnia 2005 r. do dnia [...] marca 2008 r. Powyższą decyzję doręczono żołnierzowi w dniu 2 marca 2007 r. Jednak z uwagi na brak poświadczenia bezpieczeństwa, podoficer nie objął stanowiska służbowego, określonego w powyższej decyzji. Minister Obrony Narodowej zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 155 Kpa, uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] (pkt 1) i wyznaczył podoficera na stanowisko [...] - [...] na okres kadencji od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] października 2010 r. Podoficer we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podniósł, iż chce pełnić służbę na stanowisku określonym w zaskarżonej decyzji, ale z zachowaniem grupy uposażenia wskazanej w decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] (pkt 1). Ponadto zażądał wyrównania uposażenia od dnia [...] kwietnia 2005 r., tj. od dnia przybycia do jednostki wojskowej. Organ wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, uposażenie zasadnicze żołnierza zawodowego uzależnione jest od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane stanowisko służbowe. Uposażenie zasadnicze przysługuje od dnia objęcia tego stanowiska, natomiast bezspornym jest, iż podoficer z uwagi na brak poświadczenia bezpieczeństwa nie objął stanowiska, określonego w powyższej decyzji. Organ stwierdził, że tym samym nie był on uprawniony do otrzymywania uposażenia zasadniczego zaszeregowanego do tego stanowiska. Ponadto podoficer wyraził zgodę na wyznaczenie go na stanowisko [...], które zaszeregowane jest do grupy [...] Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję poprzedzającą, stała się przedmiotem skargi wniesionej przez P. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący zaskarżył również postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] o odmowie uzupełnienia decyzji. Zdaniem skarżącego, akty te nie odnoszą się merytorycznie do uchybień organów kadrowych, a w szczególności do naruszeń art. 35, art. 36 i art. 227 Kpa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie "części decyzji MON dotyczącej okresu pełnienia służby wojskowej w JW. [...], bowiem bezczynność organów kadrowych bezpośrednio przyczyniła się do poniesienia straty finansowej w comiesięcznym uposażeniu". Jednocześnie skarżący wystąpił o przyznanie mu prawa do wyrównania zaniżonego uposażenia wraz z ustawowymi odsetkami od dnia [...] kwietnia 2005 r. do dnia [...] maja 2008 r., tj. okresu w którym był żołnierzem w strukturach JW. [...], jednak nie z własnej winy nie posiadał uregulowanego statusu kadrowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi na: 1) decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], ponieważ jest decyzją o wyznaczeniu na stanowisko służbowe, co powoduje wyłączenie kognicji sądu administracyjnego, na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892), 2) decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2007 r. nr [...], gdyż jest to decyzja pierwszej instancji, a więc nie jest ostateczna, 3) postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], ponieważ nie przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym przedmiotowej skargi, wydał postanowienie o sygn. akt II SA/Wa 1544/08, którym odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał m.in., że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, określonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Fakt, że skarżący w zaskarżonej decyzji nie został pouczony o przysługującym mu środku zaskarżenia, nie ma wpływu na stwierdzenie przez Sąd, że skarga została wniesiona z przekroczeniem trzydziestodniowego terminu. Jednakże w takiej sytuacji, skarżącemu przysługuje prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do Sądu. Jednocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, zawartym w pkt 2 i 3 odpowiedzi na skargę. W dniu 18 czerwca 2009 r. Minister Obrony Narodowej przesłał do Sądu wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2007 r. nr [...], skargę, odpowiedź na skargę wraz z odpisem oraz pełnomocnictwo. W tym miejscu podać należy, że skarżący w załączonej skardze powtórzył zarzuty przedstawione w skardze z dnia 19 września 2008 r., odnoszące się do zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w związku z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Organ podał m.in., że skarżący nie udowodnił, iż do uchybienia terminu nie doszło z jego winy. Uchybienie to nie powoduje dla skarżącego ujemnych skutków w zakresie postępowania sądowego. W związku z tym, zgodnie z art. 86 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest dopuszczalne przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 lipca 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 1544/08 przywrócił termin do wniesienia skargi na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczenia na stanowisko służbowe oraz zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe - w zakresie uposażenia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził m.in., że brak winy skarżącego, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, został w uzasadnieniu wniosku wykazany, ponieważ wystarczającą podstawą do istnienia tej przesłanki jest fakt, iż w przedmiotowej decyzji skarżący nie został pouczony o przysługujących mu środkach zaskarżenia. Okoliczność ta uniemożliwiła skarżącemu dokonanie czynności procesowej w przewidzianym dla niej terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Natomiast § 3 tego przepisu stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z powyższego przepisu wynika dla organów administracji publicznej obowiązek właściwego i wyczerpującego informowania stron w uzasadnieniu orzeczenia o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się przy rozstrzygnięciu sprawy. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania, określoną w art. 11 Kpa, z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia sądowi administracyjnemu, do którego skierowana jest skarga, przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Strona ma prawo znać argumenty i przesłanki, którymi kierował się organ, podejmując decyzję. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji publicznej. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania, prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do określonej sytuacji faktycznej. Ponadto uzasadnienie decyzji powinno być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i - w miarę możliwości - zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że rolą uzasadnienia, wydanego przez organ orzeczenia, jest, aby skarżący na podstawie jego treści mógł stwierdzić, jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jego sprawy, jakich ustaleń dokonał organ oraz na podstawie jakich przepisów podjął decyzję w sprawie. W rozpoznawanej sprawie obowiązek wynikający z art. 107 § 1 i 3 Kpa nie został przez Ministra Obrony Narodowej spełniony. Decyzja tego organu z dnia [...] października 2007 r. właściwie nie zawiera uzasadnienia, natomiast zaskarżona decyzja, co prawda uzasadnienie posiada, ale nie można uznać, iż odpowiada ono warunkom, określonym w art. 107 § 1 3 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), i spełnia rolę, którą omówiono powyżej. Kolejnym uchybieniem organu jest brak zawarcia w zaskarżonej decyzji pouczenia o przysługującym od niej środku zaskarżenia. Co prawda uchybienie to nie miało znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, jednak spowodowało opóźnienie postępowania sądowego, a skarżący zmuszony został do dokonania dodatkowej czynności procesowej, tj. złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi od decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 155 Kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 155 Kpa, ma zastosowanie wtedy, gdy strona zamierza doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a w sprawie nie zachodzą rażące naruszenia prawa materialnego (art. 156 § 1 Kpa), bądź też poważne wady postępowania (art. 145 § 1 Kpa). W trybie określonym w art. 155 Kpa, mogą być uchylone (zmienione) zarówno decyzje wadliwe jak i niewadliwe, o ile zachodzą przesłanki wymienione w powołanym przepisie, czyli jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie (uchyleniu) decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym słusznego interesu strony nie można sprowadzać do braku chęci wykonania decyzji ostatecznej. W żadnym jednak przypadku nie można traktować trybu z art. 155 Kpa, jako kolejnej instancji merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1212/1995, LEX nr 28966). Decyzje podejmowane w trybie art. 155 Kpa mają charakter decyzji uznaniowych (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1207/95, LEX nr 27431). Do organu administracji publicznej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 155 Kpa, stawałoby się konkurencyjne dla "zwykłego" postępowania. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji obejmuje zatem samo postępowanie, poprzedzające jej wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Jeżeli więc organ administracji stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 155 Kpa (interes społeczny lub słuszny interes strony), to przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero wystąpienie takich przesłanek nakazuje rozważenie, czy w ogóle, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzja powinna być zmieniona. Powołana zasada ma zapewnić pewność i stabilność w obrocie prawnym. Innymi słowy, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Dlatego możność zastosowania art. 155 Kpa w sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego, obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzja wydawana w trybie art. 155 może dotyczyć wyłącznie tych kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia weryfikowanej decyzji. Decyzja ta musi również mieścić się w granicach wyznaczonych przez treść wyrażonej przez stronę zgody na uchylenie lub zmianę decyzji. Z akt sprawy nie wynika, żeby skarżący wyraził zgodę na uchylenie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]. Znajdujące się w aktach sprawy jego oświadczenie, nie jest wyrażeniem zgody, w rozumieniu art. 155 Kpa. Brak zgody skarżącego na uchylenie powyżej określonej decyzji przesądza o wadliwości wszczętego przez organ postępowania w trybie art. 155 Kpa i wydania na jego podstawie zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera oceny przesłanek, określonych w art. 155 Kpa. Argumentacja organu odwoławczego nie zawiera oceny przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony, a okoliczność, że decyzje wydawane na podstawie przepisu art. 155 Kpa mają charakter uznaniowy jest oczywista, nie oznacza to jednak, że mogą być to decyzje dowolne, a takimi niewątpliwie są decyzje, które nie wyjaśniają kryteriów, jakimi kierowały się organy wydając decyzję uznaniową, w szczególności zaś, jeżeli nie wskazują one oceny ww. przesłanek. Ponadto Sąd zwraca uwagę na fakt, że próba obrony zaskarżonej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia, określonego w art. 107 § 3 Kpa. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać ewentualnie zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. W tej sytuacji, wobec niemożności poddania przez Sąd ocenie kryteriów, jakimi kierowały się organy w tej sprawie, wydając zaskarżone decyzje, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak też poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów art. 155 i art. 107 § 3 Kpa.