I SA/Rz 709/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędziowie NSA Jacek Surmacz /spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 19 listopada 2009r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych - oddala skargę - I SA/Rz 709/09 UZASADNIENIE 1. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B.S. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], odmawiającej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r., w ramach "Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W dniu 15 czerwca 2005 r. B.S. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności, z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2005 , z deklaracją pakietu K01 – ochrona gleb i wód, wariant K01b – międzyplon ozimy, o pow. 102,65 ha oraz wariant K01c – międzyplon ścierniskowy, o pow. 50,05 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], przyznał B.S. wnioskowane płatności. W dniu 2 maja 2006 r. B.S. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006, w wariancie K01c międzyplon ścierniskowy – o pow. 102,65 ha, który to wniosek został uwzględniony decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2006 r. B.S. w dniu 15 maja 2007 r. złożył ponownie wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007, z pakietem K01, w wariancie K01c – międzyplon ścierniskowy, o pow. 50,05 ha. Wniosek ten został uwzględniony decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia [...] stycznia 2008 r. 3. W dniu 15 maja 2008 r. B.S. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r., z deklaracją pakietu 8 – ochrona gleb i wód, wariant 8.3 – międzyplon ścierniskowy na pow. 131,20 ha. W dniu 20 maja 2008 r. przedłożył natomiast zmianę do wniosku rolnośrodowiskowego, którą zmienił swą poprzednia deklarację na pakiet 1 – rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 – zrównoważony system gospodarowania, o pow. 142,73 ha oraz pakiet 3 – ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, o powierzchni 33,93 ha. Wnioskodawca, składając wniosek o przyznanie płatności na 2008 r. wyraził chęć przejścia z "Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006" na nowy "Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013". W przedmiotowym wniosku o przyznanie płatności nie została uwzględniona działka ewidencyjna 1/2, która była objęta programem w latach wcześniejszych. 4. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił B.S. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. w ramach "Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013". Organ stwierdził bowiem, iż B.S. zobowiązał się do realizacji programu rolnośrodowiskowego przez 5 lat na działce ewidencyjnej nr 1/2, położonej w P., woj. zachodniopomorskie, po czym nie zadeklarował przedmiotowej działki we wniosku o przyznanie płatności na 2008 r. Oznacza to, że zaprzestał realizacji programu, zgodnie z art. 23 rozporządzenia Rady Nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L.1999.160.80, ze zm. – zwanego dalej: rozporządzeniem 1257/1999) i art. 66 ust. 2 Rozporządzenia Komisji Nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) ( Dz. Urz. UE L.2004.153.30, ze zm. – zwanego dalej: rozporządzeniem 817/2004). Nie spełnia zatem warunku trzyletniej realizacji programu rolnośrodowiskowego w pakiecie K01 – ochrona gleb i wód, stąd płatność w programie 2007-2013 na rok 2008 nie przysługuje w pakiecie 1 – rolnictwo zrównoważone i pakiecie 3 – ekstensywne użytki zielone. 5. Odwołanie od tej decyzji wniósł B.S., domagając się jej zmiany poprzez przyznanie wnioskowanej płatności, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" (Dz. U. Nr 34, poz. 200, zwanego dalej: rozporządzeniem z 2008 r.), w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem z 2004 r. ) oraz art. 47 rozporządzenia Komisji Nr 1974/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady nr 1698/2005 w sprawie wspierania rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L. 2006.368.15, zwanego dalej: rozporządzeniem 1974/2006) oraz § 29 rozporządzenia z 2008 r. Odwołujący się podniósł również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej: k.p.a., poprzez przedwczesne rozstrzygnięcie sprawy i niezawieszenie postępowania, wobec braku rozstrzygnięcia w innej sprawie, które to rozstrzygnięcie, zdaniem odwołującego się, ma znaczenie w przedmiotowej sprawie . 6. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie kluczową jest kwestia działki ewidencyjnej 1/2, położonej w P., na którą zostały przyznane płatności w ramach programu "Wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawa dobrostanu zwierząt". B.S. sam bowiem przyznał w odwołaniu, iż nie zgłosił przedmiotowej działki we wniosku za 2008 r., ponieważ przestał być jej posiadaczem, tym samym nie spełnił wymogów wynikających z § 30 rozporządzenia z 2008 r. oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem, że niespełnienie przez odwołującego się wyżej wymienionych warunków przyznania płatności wynikało z siły wyższej, która miała przejawiać się w jednostronnym rozwiązaniu umowy dzierżawy przez podmiot zarządzający nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, albowiem możliwość taka była przewidziana już w postanowieniach umowy dzierżawy, zawartej z tym podmiotem. Odnosząc się natomiast do zarzutów natury proceduralnej Dyrektor Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że zawieszenie postępowania mogłoby nastąpić jedynie w sytuacji, w której do rozstrzygnięcia, czy zobowiązanie wnioskodawcy byłoby realizowane, właściwy byłby wyłącznie sąd bądź inny organ, aniżeli organ rozstrzygający sprawę. Wobec niespełnienia tego warunku nie było podstaw do zawieszenia postępowania. 7. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł B.S., domagając się jej zmiany i przyznania mu płatności rolnośrodowiskowej w ramach "Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013", ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił on zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie § 30 rozporządzenia z 2008 r. w zw. z § 2 rozporządzenia z 2004 r., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że podstawą odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej może być zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, które to zmniejszenie nastąpiło na skutek zdarzeń zależnych nie od niego, lecz od Agencji Nieruchomości Rolnych. W jego ocenie organy obu instancji dopuściły się także uchybień art. 47 rozporządzenia 1974/2006 oraz § 29 rozporządzenia z 2008 r. poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że zrealizowanie przez Agencję Nieruchomości Rolnych prawa do wyłączenia części gruntów, zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 1 umowy dzierżawy, nosi znamiona siły wyższej. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę również na naruszenie dyspozycji art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wystarczająco dogłębny całokształtu materiału dowodowego, zebranego w sprawie i nieodniesienie się merytorycznie do podniesionych w odwołaniu zarzutów. 8. Dyrektor Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. 9. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny tego czy skarżący spełnił wymogi przyznania płatności rolnośrodowiskowej, o których mowa w rozporządzeniu z 2004 r., do którego odsyła § 30 rozporządzenia z 2008 r., a od których to okoliczności uzależnione jest pozytywne załatwienie jego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r., w związku z zadeklarowaną przez niego wolą przejścia na nowy program – Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. 10. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2006 r. przyznano skarżącemu płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za 2005 r. Płatność ta została przyznana na zidentyfikowane indywidualnie działki, zgodnie z art. 66 ust. 2 rozporządzenia 817/2004. Przedmiotowa płatność, zgodnie z art. 23 rozporządzenia 1257/1999, przyznawana jest rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych lub związanych z warunkami utrzymania zwierząt przez okres co najmniej pięciu lat. Sprawdzalne normy gospodarowania, zgodnie z art. 35 rozporządzenia 817/2004, ustalają Państwa Członkowskie w swoich planach rozwoju obszarów wiejskich. Regulację krajową, traktującą na temat tych zagadnień stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229. poz. 2273, ze zm.), która w art. 3 ust. 2 pkt 1 zawiera delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. W wykonaniu tej delegacji Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 2004 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 tego aktu płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999 oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004. Z kolei § 5 rozporządzenia z 2004 r. stanowi, że powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5, oraz z zastrzeżeniem ust. 2. Rozporządzenie 1257/1999 zostało uchylone, poza kilkoma przepisami, z dniem 1 stycznia 2007 r., Rozporządzeniem Rady Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r., w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L. z 2005. 277.1, zwanym dalej: rozporządzeniem 1698/2005), którego regulacje zastąpiły unormowania uchylonego rozporządzenia 1257/1999. Jednakże art. 93 rozporządzenia 1698/2005 zd. 3 stanowi, że Rozporządzenie 1257/1999 stosuje się nadal do działań zatwierdzonych przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2007 r. Warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej, o której mowa w powołanym wyżej akcie (rozporządzeniu 1698/2005), zostały uregulowane w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.), która w art. 29 ust. 1 zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. W wykonaniu tej delegacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z 2008 r. W zakresie regulacji wspólnotowych rozporządzeniem 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., z dniem 1 stycznia 2007 r., uchylono rozporządzenie 817/2004, które ma jednak nadal zastosowanie do środków zatwierdzonych przed 1 stycznia 2007 r. (art. 64 rozporządzenia 1974/2006). 11. Odnosząc wyżej wymienione regulacje prawne do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zasadnie odmówił przyznania B.S. płatności rolnośrodowiskowej, w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, ponieważ nie spełnił on warunków, o których mowa w § 30 ust. 1 rozporządzenia z 2008 r., gdyż realizując program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia z 2004 r. nie zrealizował wymogów, o którym mowa w tym akcie, w szczególności chodzi tu o wymagania określone w § 5 tego aktu, ponieważ powierzchnia użytków rolnych, na których realizowany był program rolnośrodowiskowy uległa zmniejszeniu. Sam fakt zmniejszenia tej powierzchni nie jest sporny na gruncie niniejszej sprawy, skarżący w żaden sposób go nie kwestionuje, powołuje się natomiast na okoliczności, z którymi wiąże się opisane wyżej zmniejszenie, a które w jego ocenie, są przejawem działania siły wyższej, co jego zdaniem wiąże się z tym, iż nie powinien on ponosić negatywnych konsekwencji zaistniałego stanu rzeczy. 12. Odnosząc się do stanowiska skarżącego należy stwierdzić, że nie znajduje ono uzasadnienia w okolicznościach sprawy, ani w obowiązujących przepisach. Po pierwsze, jak słusznie zauważył to organ odwoławczy, regulacje, w szczególności te, dotyczące przyznawania pomocy rolnośrodowiskowej, nie zawierają definicji siły wyższej. Co prawda art. 47 rozporządzenia 1974/2006 zawiera katalog przypadków, które mogą być uznane w prawie poszczególnych Państw Członkowskich za przejawy siły wyższej, jednakże jest to wyliczenie o charakterze kazuistycznym, z którego nie można wywieść precyzyjnej definicji tego zjawiska. Niezależnie od powyższego, wyżej wymienione wyliczenie nie obejmuje przypadku, o którym mowa w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy – czyli wypowiedzenia umowy dzierżawy przez wydzierżawiającego. Poszerzenie katalogu przykładów działania siły wyższej zostało dokonane w § 29 rozporządzenia z 2008 r., który dodaje do niego wywłaszczenie części nieruchomości, jeżeli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jednakże i ten przepis nie obejmuje sytuacji, z którą mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Wywłaszczenie stanowi bowiem instytucję prawną, prawem szczegółowo uregulowaną, realizowaną w określonym trybie (trybie administracyjnym), której w żaden sposób nie można utożsamiać z instytucją prawa cywilnego, z zakresu prawa zobowiązań, a której możliwość dokonania została dodatkowo wyraźnie przewidziana w umowie zawartej przez skarżącego z wydzierżawiającym. Wypowiedzenie stosunku zobowiązaniowego jest zdarzeniem prawnym, o charakterze cywilnoprawnym, jednostronnym, opartym na oświadczeniu woli jednej ze stron tego stosunku, w tej więc sytuacji utożsamianie go ze zdarzeniem zewnętrznym, któremu nie można przeciwdziałać byłoby nieuzasadnione. Niezależnie od powyższego w tym miejscu należy zaznaczyć, że zarówno art. 47 rozporządzenia 1974/2006, jak również § 29 rozporządzenia z 2008 r. mówią o przejawach siły wyższej, jako o przesłankach odstąpienia od częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta, czyli okolicznościach wykraczających poza zakres przedmiotowej sprawy, objętej kontrolą sądowoadministracyjną. Tak więc kwestie te nie mogą zaważyć na treści jej rozstrzygnięcia. 13. Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa formalnego, albowiem postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami k.p.a., w zakresie którego Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do kwestii niezawieszenia postępowania należy stwierdzić, że stanowisko organu w tym przedmiocie, co do braku podstaw ku temu, jest jak najbardziej zasadne, ponieważ wszelkie okoliczności związane z umową dzierżawy, nie stanowią kwestii o charakterze prejudycjalnym, na gruncie niniejszej sprawy, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. 14. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd oddalił skargi jako nieuzasadnione, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm./