II SA/Wr 392/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia NSA - Julia Szczygielska Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi O. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 18 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych /słownie: pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 16 marca 2009r. Nr [...] Burmistrz D. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu garaży dla samochodów osobowych wraz z dojazdem i infrastrukturą na terenie przy os. J., w granicach działek [...], [...], [...], [...] obręb [...] w D.. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji. Organ I instancji wskazał ponadto, że inwestycja ma charakter uzupełnienia istniejącej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej o zespół garaży samochodowych, jako funkcję towarzyszącą. O powyższej decyzji odwołał się O. R., który wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając temu rozstrzygnięciu rażące naruszenie prawa, a zwłaszcza: - art. 107 oraz art. 7, 8, 11 k.p.a. przez nie podjęcie przez organ I instancji nakazanego przez organ odwoławczy ponownego rozpatrzenia sprawy w sposób określony przepisami k.p.a. oraz przez doręczenie stronom niekompletnej decyzji, do której nie dołączono pełnej analizy obszaru analizowanego, jako integralnej części tej decyzji, - art. 7, 75, 77, 78 i 80 k.p.a. przez nie respektowanie w toku postępowania zasady prawdy materialnej oraz nie przeprowadzenia dowodu z analizy opracowanej na zlecenie odwołującego, - art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia wadliwie sporządzonej analizy (nie odpowiadającej wymogom rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie rozstrzygniętej wcześniej ostateczną decyzją, - art. 28, 32 i 33§ 2 i art. 61 k.p.a. przez wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie na wniosek osoby nie będącej inwestorem (stroną) oraz traktowanie jej w tym postępowaniu jako pełnomocnika mimo, że nie przedłożyła ona do akt sprawy wymaganego prawem pisemnego pełnomocnictwa do reprezentowania jego interesów w sprawie. W uzasadnieniu odwołania odwołujący podnosi w szczególności, że opracowana na jego zlecenie analiza wykazała , że planowana inwestycja nie będzie kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zatem planowane zamierzenie nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy. Powołując się na zasadę res iudicata odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności ( art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), a to z uwagi na wcześniejszą ostateczną decyzję organu odwoławczego, odmawiającą inwestorowi zlokalizowania na [...]). Decyzją z dnia 18 maja 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt, sporządzona dla wnioskowanych działek i terenów sąsiednich analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61ust. 1 pkt 1-5 i nie jest niezgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja odpowiada także treści art. 54 ustawy i zawiera warunki jakie będzie musiał spełnić inwestor w projekcie budowlanym. Zamieszczono w niej wymaganą klauzulę, wynikającą z art. 63 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ponadto projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego architekta, co czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe ustalenia oznaczają, że zarzut odwołania jest niezasadny. Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach res iudicata. Podzieliło przy tym pogląd wyrażony przez organ I instancji w piśmie z dnia 13 czerwca 2008r. skierowanym do odwołującego na jego wystąpienie z dnia 22 maja 2008r. Zgodnie z poglądami wyrażonymi zarówno w doktrynie i orzecznictwie zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Kolegium wskazało również, że w przypadku działania wnioskodawcy przez pełnomocnika, obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie, czy taka osoba posiada pełnomocnictwo do występowania w imieniu swojego mocodawcy. Taka sytuacja występowała do dnia 14 kwietnia 2008r.. Jednakże po tej dacie należało przyjąć, że inwestor występuje w sprawie samodzielnie, a przede wszystkim potwierdził zainteresowanie uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do wniosku z dnia 17 kwietnia 2007r. ( notatka służbowa z dnia 14 kwietnia 2008r., k. 20). Kolegium nie podzieliło również poglądu, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w sprzeczności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Wykonana analiza odniosła się do wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana zabudowa nie jest sprzeczna z już istniejącą zabudową mieszkaniową, bowiem garaże są obiektami towarzyszącymi i uzupełniającymi zabudowę mieszkaniową. Stwierdzono, że zamierzenie posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę osiedlową. Niezasadny jest zarzut nie rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji dowodu w postaci analizy stanu prawnego i faktycznego terenu, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej na wniosek odwołującego. Jak wynika z pisma z dnia 10 lipca 2008r. rzeczona analiza doręczona została tylko organowi odwoławczemu. Miała ona ułatwić organowi odwoławczemu podjęcie rozstrzygnięcia. W aktach administracyjnych pierwszej instancji brak jest takiego dokumentu. Przedstawiona analiza nie wniosła nowych elementów, które uzasadniałoby zmianę stanowiska w sprawie. W szczególności wykazano, że wykonana analiza skoncentrowała się głównie na zagadnieniu, które nie jest przedmiotem postępowania o warunkach zabudowy. Stwierdzono, że ukształtowanie terenu planowanej inwestycji nie jest warunkiem, od spełnienia którego uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jest to zagadnienie techniczno-budowlane, które będzie rozstrzygane w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Decyzja nie jest sprzeczna również z ustawą Prawo wodne. Każda ingerencja w grunt, zdaniem organu odwoławczego, powoduje zmianę istniejących stosunków wodnych. Dlatego też rozumienie postanowień ustawy Prawo wodne jakie zaprezentowano w przedstawionej analizie jest chybione, bowiem uniemożliwiałoby jakąkolwiek działalność inwestycyjną. Stosunki wodne, podobnie ja ukształtowanie terenu, są zagadnieniami techniczno-budowlanymi i są do wyeliminowania jako przeszkoda na etapie projektowania zamierzenia, odnosi się to również do nieruchomości sąsiednich, Prawa osób trzecich winny być respektowane w tej mierze przed organem architektoniczno-budowlanym. Na powyższą decyzję O. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa i interesu skarżącego, a zwłaszcza : 1) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 110 k.p.a. przez wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie rozstrzygniętej wcześniej ostateczną decyzją, 2) art. 6 i 7 k.p.a. art. 75 § 1, art. 76 § 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1 I art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych przez nie włączenie do akt sprawy przedłożonego organowi odwoławczemu dowodu w postaci sporządzonej na zlecenie skarżącego analizy stanu prawnego i faktycznego terenu zamierzonej inwestycji, wskutek czego dowód ten nie był przedmiotem oceny przez organ pierwszej instancji, 3) art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nie respektowanie w toku postępowania zasady prawdy materialnej oraz przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia sporządzonej w niezgodzie z prawem analizy obszaru analizowanego. Wobec wskazanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 22 lipca 2009r. ( bez podpisu organu) zatytułowanym "Odpowiedź na skargę" wniesiono o jej oddalenie. Przy piśmie tym przesłane zostały przesłane do Sądu skarga wraz z aktami organów I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni nom prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.; powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a."). Na podstawie analizy akt sprawy Sąd, podzielając częściowo stanowisko zawarte w skardze, dostrzegł szereg uchybień dotyczących zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, jak również przepisów procesowych, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. ,,a" i ,,c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. ,,a"), naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. ,,c"). Uchybienia zauważone przez Sąd dotyczą naruszenia przepisu § 3 ust. 2 oraz § 9 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i art. 80 regulujących prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej oraz art. 33 k.p.a. Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiły przepisy art. 54, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodąuzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 105 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem(...) nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającą część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. W świetle przytoczonych regulacji prawnych podnieść należy, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji. W przypadku barku tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w mniejszej sprawie. Decyzja Burmistrza D. z dnia 16 marca 2009r. zawiera bowiem tylko załącznik graficzny do decyzji z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Natomiast brak jest dalszych dwóch załączników, wymaganych powołanym wyżej przepisem § 9 ust.2 rozporządzenia, tj. części tekstowej i graficznej wyniku analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z załączonej do decyzji jako jej załącznik części graficznej nie wynika przy tym, po pierwsze na jakiej mapie sporządzona została analiza, a po drugie załącznik ten nie został sporządzony w czytelnej technice graficznej, w szczególności brak jest na nim oznaczeń numerów i granic wszystkich działek, które stanowią planowany teren pod przyszłą inwestycję. Uniemożliwia to Sądowi dokonanie kontroli, czy teren planowanej inwestycji został prawidłowo określony. W tych okolicznościach należało uznać, że decyzja organu I instancji nie zawiera prawidłowo sporządzonego załącznika graficznego oraz, na co w ogóle nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, że nie zawiera wszystkich załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Nie można bowiem uznać za takie załączniki, włączone do akt sprawy trzy luźne kartki, z których pierwsza nazwana jest "Analizą stanu faktycznego i prawnego – funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, druga dotyczy "Wyników analizy", zaś trzecia nazwana jako "Załącznik graficzny do analizy przestrzennej" - bowiem wszystkie wymienione strony opatrzone zostały oznakowaniem, iż stanowią " Załącznik do pisma nr [...] z dnia 16.03.2009 r., nie zaś załącznik do decyzji. Podkreślenia wymaga również to, że z treści wymienionej decyzji organu I instancji nie wynika przy tym aby integralną jej część stanowiły część tekstowa i graficzna analizy. Skoro opisany wyżej materiał akt, tj analiza, wynik analizy i załącznik graficzny do analizy (wpięte bezpośrednio za decyzją organu I instancji ale jako luźne kartki z nią nie związane) nie zostały wymienione w decyzji o warunkach zabudowy oraz nie zostały opatrzone stosownym zapisem, że stanowią załącznik do tej decyzji, to nie mogą być uznane jako jej załączniki. Skutkuje to tym, że nie mogą stanowić ustaleń do wyprowadzonego w decyzji wniosku co do możliwości lokalizacji zamierzonej inwestycji, co w konsekwencji stanowi naruszenie przez organy obu instancji art. 107 § 1 k.p.a. w związku z § 9 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz określonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W aktach administracyjnych sprawy (k. 34) znajduje się opracowanie p.n. "Analiza stanu faktycznego i prawnego, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...][...][...][...]" składająca się z części tekstowej i graficznej, sporządzona na dzień 6 listopada 2008r. przez architekta L.G.N.. Autor opracowania do analizy przyjął, jak podaje w jego części tekstowej , odległość od 80,0 m do 120,0 m. W opracowaniu tym brak jest jednak jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego, co stanowi o jego wadliwości, gdyż nie ma możliwości dokonania oceny o słuszności takiego wyboru. Natomiast część graficzna analizy, podobnie jak część graficzna decyzji o warunkach zabudowy, nie została oznaczona na jakiej mapie geodezyjnej została sporządzona. Ponadto według § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m. Oznacza to, że w opracowaniu takim (część graficzna i tekstowa) winno być wyjaśnione ile wynosi szerokość frontu działki objętej wnioskiem aby można było ustalić, czy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Przez front działki, zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia, należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W części graficznej analizy z trzech stron terenu objętego wnioskiem zaznaczony został minimalny zakres opracowania. Natomiast brak jest zaznaczenia minimalnego zakresu opracowania od strony czwartej planowanego terenu pod zainwestowanie. Brak tego elementu w opracowaniu oraz porównanie odległości minimalnych z trzech stron działek określonych we wniosku z odległością od strony czwartej, tj od granicy opracowania analizy do granic działek planowanych pod inwestycję, wskazuje na uzasadnioną wątpliwość co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Podkreślić należy, że minimalna odległość granic obszaru analizowanego musi być zachowana z każdej strony terenu, na którym planuje się realizację przyszłej inwestycji. Tymczasem ani w części tekstowej analizy, ani też w części graficznej analizy nie zostało zaznaczone i wyjaśnione, czy w istocie wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia zostały zachowane. Tak więc i w tym zakresie nie jest możliwe do sprawdzenia przez Sąd, czy wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia zostały zachowane. W omawianej analizie trudne jest również do ustalenia, w jakich granicach zamykają się poszczególne działki objęte wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, gdyż np. w przypadku działki nr [...] granica ta jest otwarta (śledząc zakreślenie linii koloru żółtego). W tych okolicznościach, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym teza, że analiza jest prawidłowo sporządzona. Dodatkowo podkreślić należy, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości oraz zasadzie oficjalności ( art. 61 § 1 k.p.a.). W jakim zakresie obowiązuje zasada skargowości w danego rodzaju sprawach przesądzają przepisy prawa materialnego. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z art. 63 w związku z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązuje bezwzględnie zasada skargowości. Postępowanie w takiej sprawie może być wszczęte wyłącznie na wniosek inwestora. Złożenie podania w tej sprawie nie jest czynnością procesową o charakterze osobistym, a zatem za stronę czynności procesowej może dokonać pełnomocnik. Regułą, wynikającą z art. 33 § 3 k.p.a. jest, że warunkiem skuteczności czynności procesowego pełnomocnika jest dołączenie do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego pełnomocnictwa. Podjęcie postępowania administracyjnego i jego zakończenie decyzją administracyjną, pomimo braku stosownego pełnomocnictwa, wymaga rozważenia okoliczności potwierdzenia przez stronę czynności procesowej dokonanej przez nienależycie umocowanego pełnomocnika lub nie umocowanego "pełnomocnika". Wymogu tego nie spełnia notatka urzędowa z dnia 14 kwietnia 2008 r., ponieważ notatka urzędowa nie może stanowić żadnego dowodu w sprawie, w tym wypadku dowodu potwierdzenia czynności procesowej żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Stwierdzić zatem należy, że organy administracyjne prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie uchybiły obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy, czym naruszyły wymienione wcześniej przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji obowiązany jest usunąć wszelkie wskazane przez Sąd uchybienia zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego powagi rzeczy osądzonej ( w tym przypadku odpowiednio "orzeczonej"), należy wskazać, że przede wszystkim brak jest w decyzji z dnia 7 stycznia 1997 r. Nr [...] określenia działek, na których planowana była inwestycja w postaci wybudowania zespołu garaży na O. J. przez Spółdzielnię Mieszkaniową w D.. Już ta wada decyzji powoduje, że trudno jest ustalić, czy obecna sprawa oraz sprawa z 1997r. są tożsame. Dlatego też organ I instancji obowiązany jest kwestię tę wyjaśnić rozpatrując sprawę ponownie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak sentencji..