II GSK 187/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Marzenna Kosewska Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 300/09 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę T. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd I instancji przede wszystkim wskazał, że decyzja w sprawie ulg w spłacie zobowiązań składkowych pozostaje w sferze uznania administracyjnego. W takiej sytuacji kontrola decyzji administracyjnej obejmuje wyłącznie badanie, czy jej wydanie poprzedzono przeprowadzonym postępowaniem. Sąd kontrolując taką decyzję nie może nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści, nie ocenia też decyzji w aspekcie jej celowości, według zasad słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Organ zanim podejmie rozstrzygnięcie, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy. Przesłanki i granice dopuszczalności umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zostały unormowane przede wszystkim w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym podstawową przesłanką umożliwiającą w ogóle rozważanie zasadności zastosowania umorzenia jest stwierdzenie tzw. całkowitej nieściągalności. Pojęcie to definiuje art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a wyliczenie sytuacji świadczących o całkowitej nieściągalności stanowi katalog zamknięty. Sąd I instancji stwierdził, że organ dokonał właściwej oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek z art. 28 ust. 2 omawianej ustawy, dokonując analizy w odniesieniu do każdej z nich, trafnie przyjmując, że żadna z nich nie zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd odnosił się do treści rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), z którego wynika, że w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie mimo braku przesłanki całkowitej nieściągalności. Z § 3 tego rozporządzenia Sąd I instancji wywiódł, że "uzasadnione przypadki" to takie sytuacje, kiedy zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić składek ponieważ pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W szczególności w przypadku, gdy opłacenie składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych albo dłużnik poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, albo dłużnik cierpi na przewlekłą chorobę lub konieczne jest sprawowanie opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu. Sąd I instancji przeprowadził analizę dochodów i wydatków skarżącej stwierdzając, że trafnie organ uznał, iż w sytuacji skarżącej nie zachodzą przesłanki, o których mowa w powołanym rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w szczególności nie zachodzi przesłanka wystąpienia okoliczności klęsk lub innych zdarzeń nadzwyczajnych, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Okoliczności powodujące ograniczenie możliwości zarobkowych ze względu na stan zdrowia zobowiązanego lub osoby, nad którą zobowiązany sprawuje opiekę, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, w niniejszej sprawie również nie miały miejsca, mimo wskazywanego przez skarżącą okresu, w którym sprawowała opiekę nad chorym ojcem. Jak zaznaczył Sąd I instancji, ocena sprawy umorzeniowej dokonywana jest według stanu z chwili rozstrzygania, a zdarzenia mające miejsce w okresie wcześniejszym mają charakter drugorzędny. Przywołane zatem okoliczności choroby ojca, jako że miały miejsce w minionym czasie, nie są zatem wystarczające do umorzenia. Zdaniem Sądu I instancji, organ dokonał właściwej oceny stanu faktycznego w sprawie w kontekście omawianych przesłanek, dokonując szczegółowej analizy w odniesieniu do każdej z nich i trafnie przyjmując, że żadna z nich nie zachodzi. W skardze kasacyjnej opartej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) wymienionej ustawy w związku z art. 8, art. 7, art. 11, art. 75 § 1 i § 2, art. 77 k.p.a. wobec niewyjaśnienia dostatecznie stanu faktycznego sprawy, skutkiem czego Sąd orzekł o zasadności kwestionowanej przez stronę skarżącą decyzji uznaniowej organu ZUS. Sąd orzekał o nieustalonej faktycznie wysokości należności, której umorzenia domagała się skarżąca. Wskazując na naruszenie prawa materialnego podniesiono w skardze kasacyjnej, że naruszony został § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w związku z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie w wyniku nietrafnego przyjęcia, że przepis ten dopuszcza możliwość dla uznania spełnienia wymogów dla zastosowania ustawowej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Według stanowiska wyrażonego w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego § 3 ust. 1 rozporządzenia stwierdzono, że nie zawiera katalogu zamkniętych przypadków i powinien być rozumiany celowościowo, jako dający podstawę do stosowania w różnych, niezdefiniowanych literalnie przypadkach dla zachowania równowagi interesów obu stron, to jest podmiotu zobowiązanego i organu uprawnionego do poboru składek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji bezkrytycznie przyjął treść i oceny organu zawarte w odpowiedzi na skargę, pomimo iż zarzuty skarżącej wskazują, że dominujący wpływ na powstanie zaległości w składkach z okresów jakie obejmowała decyzja z dnia [...].09.2008 r. nie znajdowały oparcia w materiale dowodowym – aktach ZUS. Na skarżącą przerzucony został obowiązek uiszczenia składek, do których nie ona była zobowiązana lecz jej pracodawca, który tego obowiązku nie wykonał i organ nie potrafił doprowadzić do skutecznej windykacji. Podobnie w przypadku składek naliczonych za okres w jakim była zmuszona zawiesić działalność gospodarczą, w którym skarżąca, kierując się prezentowaną publicznie opinią pochodzącą od służb ZUS, nie regulowała składek. W obu wymienionych przypadkach skarżąca nie miała podstaw aby liczyć się z obowiązkiem zapłaty składek. Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę przez Sąd, podobnie jak fakt, że skarżąca miała problemy w kontaktach z ZUS odnośnie składek wpłaconych przez innych pracodawców i tylko na skutek osobistych działań skarżącej organ odnajdywał zarówno pracodawców, jak i ustalił, że składki zostały zapłacone. Jak podano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ nie ujawnił, że skarżąca wpłaciła kwotę 11.750 zł, a Sąd I instancji pominął fakt, że skarżąca zaciągnęła kredyt bankowy na taką wpłatę, co spowodowało, że nie zostały ustalone obciążenia skarżącej związane z realizacją rat kredytowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej złożony został wniosek o przeprowadzenie dowodów z trzynastu pism pochodzących od oddziału ZUS, jako niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wyjaśniono również, że po wydaniu decyzji przez organ skarżąca przedłożyła Sądowi dowody wskazujące, że jej dochody uległy zmniejszeniu, których Sąd jednak nie wziął pod uwagę rozpoznając skargę. W związku z tym podniesiono zarzut, że zostało mylnie dokonane wyliczenie aktualnych źródeł dochodu skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna powinna być oparta na jednej z dwóch lub obu wymienionych w tym przepisie podstawach kasacyjnych. Podstawami tymi są: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei, jak stanowi art. 176 powołanej ustawy, skarga kasacyjna powinna nie tylko spełniać wymogi pisma procesowego, ale zawierać również m.in. przytoczenie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Wniesiona skarga kasacyjna zawiera wprawdzie wskazanie, że oparta jest na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wymienia jako naruszenie przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) powyższej ustawy w związku z art.7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1 i 2, art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, zaś jako naruszenie przepisów prawa materialnego § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w związku z art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, to w obu przypadkach uzasadnieniem podstaw kasacyjnych są przytaczane okoliczności faktyczne. Należą do nich przede wszystkim, według oceny przedstawionej w skardze kasacyjnej, nieprawidłowo ustalone w decyzjach wysokości składek. W tym upatrywane są błędne ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu administracyjnym, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji. Wobec tak uzasadnionych zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że w sprawie o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne organ rozstrzygając tego rodzaju sprawę nie ma żadnych podstaw prawnych do weryfikacji decyzji stwierdzających okresy podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom – emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu. Decyzje w tym zakresie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, do czasu usunięcia ich z obrotu prawnego są wiążące wywołując skutki prawne w zakresie praw i obowiązków z nich wynikających. Przesłanki i granice dopuszczalności umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zostały unormowane przede wszystkim w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wyliczenie zawarte w tym przepisie, a odnoszące się do tzw. "całkowitej nieściągalności" należności składkowych jest wyczerpujące i stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność składek. Sąd I instancji badając legalność zaskarżonej decyzji kontrolował czy organ rzetelnie i wnikliwie analizował wszelkie okoliczności sprawy i w efekcie uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych przed wydaniem decyzji przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie aktualnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącej, w tym co do źródeł dochodów oraz ponoszonych wydatków, kosztów utrzymania i te ustalenia znalazły odzwierciedlenie zarówno w materiale dowodowym sprawy, jak i w uzasadnieniu decyzji. Zarzuty skarżącej zasadniczo sformułowane zostały na tle § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Według tego przepisu zaległe składki mogą być umorzone jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności składkowych pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub gdy dłużnik poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, bądź dłużnik cierpi na przewlekłą chorobę lub konieczne jest sprawowanie opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny co pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie składek. Organ odmawiając zastosowania ulgi wykazał, że okoliczności sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Sąd I instancji przeprowadził ocenę stanowiska organu w tym zakresie i, jak podkreślił, organ wyjaśnił w końcowych wywodach dlaczego odmówił umorzenia należności. Odnosząc się do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie uwzględnił złożonych przed tym sądem dokumentów wskazujących na zmianę sytuacji materialnej skarżącej wyjaśnić należy, że Sąd I instancji bada legalność decyzji z uwzględnieniem stanu faktycznego jaki istniał w momencie jej wydawania. Późniejsza zmiana okoliczności faktycznych nie może wpływać na tę ocenę. Jeżeli natomiast chodzi o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów z trzynastu pism pochodzących od oddziału ZUS celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, to wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi ustaleń stanu faktycznego sprawy, nawet jeśli w skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia przepisów postępowania przez błędne ustalenie stanu faktycznego. W przypadku zasadności takiego zarzutu może to stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o ile stwierdzi, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.