VII SA/Wa 1488/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 123 w związku z art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane), po rozpatrzeniu wniosku Z. S. z dnia [...] czerwca 2008 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] lipca 2008 r. o wznowienia postępowania, wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] o pozwoleniu na remont, przebudowę i wzmocnienie drogi krajowej Nr [...] na odcinku [...] od km 19 + 650 do km 30 + 750 wraz z infrastrukturą techniczną położonej na terenie gminy miasta [...], gminy [...] oraz gminy [...] (w granicach pasa drogowego drogi krajowej). Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 149 § 3 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawo budowlane, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego opisaną wyżej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]. Organ stwierdził brak przesłanek do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem organu tryb określony w art. 28 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) który stanowi, że "Wojewoda doręcza decyzję o pozwoleniu na budowę drogi wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony, w drodze obwieszczeń, w urzędach gmin oraz w prasie lokalnej" w związku z art. 49 K.p.a. wskazuje na sposób doręczenia decyzji stronom w tym postępowaniu. Decyzja zatem została Z. S. doręczona w powyższy sposób, a zatem brak podstaw do przyjęcia, iż nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu bez własnej winy i jego żądanie wznowienia postępowania administracyjnego nie znajduje podstaw prawnych w świetle obowiązujących przepisów prawnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Z[...] S[...] o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], dowiedział się w dniu [...] kwietnia 2008 r. Wniosek o wznowienie postępowania złożył w dniu 26 czerwca 2008 r. (data stempla pocztowego). W związku z tym wnioskodawca uchybił określonemu w art. 148 § 2 K.p.a. jednomiesięcznemu terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Wobec powyższego organ pierwszej instancji wadliwie wznowił postępowanie i merytorycznie rozpoznał sprawę. W takim przypadku, gdy wnioskodawca uchybił terminowi z art. 148 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej winien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Z uwagi na powyższe organ uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył wadliwie wznowione postępowanie. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Z. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucił, że o planowanych robotach remontowych drogi krajowej Nr [...] na odcinku [...]-[...] dowiedział się na zebraniu w dniu [...] kwietnia 2008 r. i w tym samym dniu skierował podanie (kopia w załączeniu), które omyłkowo zaadresował do [...] Urzędu Marszałkowskiego. Na to pismo nie otrzymał odpowiedzi, zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a., dlatego w dniu [...] czerwca 2008 r. skierował pismo do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], podając, że uprzednio skierował już pismo w dniu [...] kwietnia 2008 r. do [...] Urzędu Marszałkowskiego, na które nie otrzymał odpowiedzi. Błędne jest zatem stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż jego podanie zostało złożone dopiero w dniu [...] czerwca 2008 r., a nie w dniu [...] kwietnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotnym problemem w niniejszej sprawie jest ustalenie daty, w której skarżący dowiedział się o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]. Zgodnie z treścią art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z pism Z. S. znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że o powyższej decyzji dowiedział się w dniu [...] kwietnia 2008 r. na zebraniu w Urzędzie Gminy zorganizowanym na wniosek mieszkańców [...]. W tym samym dniu złożył - co prawda do niewłaściwego organu - wniosek do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego dotyczący robót modernizacyjnych drogi krajowej [...] o treści "W związku z planowanymi robotami remontowymi drogi krajowej [...] [...] - [...] niniejszym proszę o wyjaśnienie dlaczego w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie byłem stroną postępowania na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest rzeczą bezsporną, że planowana przebudowa drogi na wysokości mojej posesji tj. Zajazdu [...] ul. [...] bezpośrednio położonej przy wzmiankowanej drodze w sposób bezpośredni będzie oddziaływać na moje miejsce pracy. Planowane rozwiązanie w sposób ewidentny uniemożliwia osobom jadącym w stronę [...] dokonania lewoskrętu do zajazdu [...] jak i wyjazdu w stronę [...], co w sposób drastyczny będzie wpływać na dochody z mojej działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy planowany remont drogi [...] definitywnie pozbawia dojazdu do mojej posesji dla osób jadących od strony [...] i uniemożliwia wyjazd w stronę [...]. Wobec powyższego wnoszę o takie rozwiązanie tej sytuacji ażeby zachować stan obecny". Nie otrzymawszy żadnej odpowiedzi na powyższe pismo, w dniu [...] czerwca 2008 r. skierował do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kolejne podanie, w którym wniósł "o zbadanie prawidłowości postępowania administracyjnego w zakresie wydania pozwolenia na remont (modernizację) drogi krajowej [...][...] - [...], w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jest rzeczą bezsporną, że planowana przebudowa drogi na wysokości mojej posesji tj. Zajazdu [...]a ul. [...] w [...] w sposób bezpośredni oddziaływać będzie na moje miejsce pracy. Projektowane roboty na tym odcinku w sposób ewidentny uniemożliwiają osobom jadącym w stronę [...] dokonanie lewoskrętu do Zajazdu [...] jak i wyjazdu w stronę [...]. Takie rozwiązanie w sposób jednoznaczny wyczerpuje znamiona art. 28 ust. 2 wzmiankowanej ustawy. W tym stanie rzeczy wnoszę o wstrzymanie robót na wysokości Zajazdu [...] do czasu wyjaśnienia sprawy, ponieważ wydane pozwolenie na budowę jest obarczone wadą prawną. Dodatkowo informuję, że pismem z dnia [...].04.2008 r. prosiłem o wyjaśnienie tej sprawy Wydział Infrastruktury [...] Urzędu Marszałkowskiego (ksero w załączeniu) i odpowiedzi nie otrzymałem". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po otrzymaniu powyższego pisma, prawdopodobnie wezwał skarżącego o sprecyzowanie jego podania z dnia [...] czerwca 2008 r. W aktach administracyjnych brak jest jednak odpisu tego wezwania. Taki stan rzeczy wynika jednak z pisma Z. S. z dnia [...] lipca 2008 r., które stanowi odpowiedź na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], w którym jednoznacznie skarżący oświadcza, że wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego, dotyczącego modernizacji drogi krajowej [...] w [...]. Po tym sprecyzowaniu żądania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przekazuje podania Z. S. z dnia [...] czerwca 2008 r. i z dnia [...] lipca 2008 r., do rozpoznania według właściwości [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w [...] Wydziałowi Infrastruktury. W wyniku powyższego sprawą zajął się Wojewoda [...], który postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., na podstawie art. 149 § 1 i 2 K.p.a. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]. Po uznaniu, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Decyzja ta w świetle przepisów o postępowaniu administracyjnym jest wadliwa. Po pierwsze po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ przystępuje do drugiej fazy postępowania, w której bada zaistnienie przesłanek wznowieniowych i etap tego postępowania powinien się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej, jednej z pięciu rodzajów wskazanych w art. 151 K.p.a. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ uznał, że nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., więc powinien był odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopuścił się więc istotnego błędu procesowego mającego wpływ na wynik sprawy. Organ drugiej instancji rozstrzygając sprawę nie naprawił popełnionego błędu, chociaż starał się to uczynić. Bez bliższej oceny okoliczności związanych ze wszczęciem postępowania wznowieniowego uznał, że skarżący dowiedział się o kwestionowanej decyzji w dniu [...] kwietnia 2008 r., a podanie złożył dopiero w dniu [...] czerwca 2008 r. (data stempla pocztowego). W tej ocenie, jak zasadnie podnosi w skardze skarżący, pominął okoliczność złożenia przez niego pierwszego podania w dniu [...] kwietnia 2008 r. do [...] Urzędu Marszałkowskiego, który niezwłocznie winien je przekazać organowi właściwemu. Niedziałanie tego organu nie może wywierać negatywnych skutków dla strony. Zwrócić należy uwagę, że we wszystkich kolejnych podaniach składanych przez Z. S. (z dnia [...] czerwca 2008 r. i z dnia [...] lipca 2008 r.) powoływał się na swoje pierwsze podanie z dnia [...] kwietnia 2008 r. Z tych względów organy właściwe do rozpoznania podania o wznowienie postępowania powinny były tę okoliczność ocenić przy badaniu dopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego. Całość przebiegu postępowania administracyjnego przed organami obu instancji, jak i również działanie [...] Urzędu Marszałkowskiego (z wyłączeniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]) świadczą o naruszeniu podstawowych zasad ogólnych w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności zasady: legalności i słusznego interesu obywateli (art. 6 i 7 K.p.a.), pogłębiania zaufania (art. 8 K.p.a.), obowiązku informowania stron (art. 9 K.p.a.), nie mówiąc o naruszenie przepisów dotyczących prawidłowego przebiegu postępowania wznowieniowego. Uchybienie tym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą mieć na uwadze, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. i do tego faktu powinny się właściwie odnieść z punktu widzenia procesowego. Po pierwsze, kontynuując drugą fazę postępowania wznowieniowego, winny mieć na uwadze, że należy ją zakończyć jedną z decyzji opisanych w art. 151 K.p.a. Po drugie, gdyby doszły do wniosku, że wszczęcie przedmiotowego postępowania wznowieniowego nastąpiło z naruszeniem przepisów, które uzasadniałyby rozpoznanie sprawy merytorycznie np. niezachowanie przez skarżącego wymogów wniesienia podania z zachowaniem odpowiedniego terminu (art. 148 K.p.a.), to wówczas postępowanie to jako bezprzedmiotowe powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zarówno przy ocenie zachowania terminu do wznowienia postępowania, jak i przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organy powinny mieć na uwadze szczególne rozwiązanie procesowe związane z wejściem do obrotu kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Otóż zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego decyzję o pozwoleniu na budowę drogi doręcza się tylko wnioskodawcy, natomiast pozostałe strony na podstawie art. 49 K.p.a. w związku z powołanym art. 28 Prawa budowlanego są zawiadamiane o jej wydaniu w drodze obwieszczeń, w Urzędach Gmin oraz w prasie lokalnej. Takie obwieszczenie o wydaniu przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. ukazało się w prasie lokalnej w dniu [...] stycznia 2008 r., a ponadto było umieszczone na tablicach ogłoszeń w PUW w [...], Gminie Miasta [...], Gminie [...] oraz Gminie [...]. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz.433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) oraz art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 200 p.p.s.a.