II SA/Kr 970/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M.G. na uchwałę Rady Gminy Mogilany z dnia 20 lutego 2006 r. nr XXX/271/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania Gminy Mogilany; skargę oddala. Rada Gminy M. podjęła w dniu 20 lutego 2006 r. uchwałę Nr XXX/271/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. Objęto tym planem te obszary Gminy M. , które nie były dotąd objęte innymi uchwałami Rady Gminy M. w liczbie 18, wyszczególnionymi w § 1 tej uchwały. Wojewoda [....] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 maja 2006 r. stwierdził nieważność tej uchwały w zakresie obszarów oznaczonych w tekście oraz na rysunku planu symbolami: MU1, MU2, MU3, MN1, MN2, MN3, RM1, U1, U2, U3, UP1, UP2, UK, US1, US2, ZP, ZD, NU, § 3 ust. 3, pkt3, 4 i 6, części § 17, §28 ust. 9 pkt 2 i części § 52 ust. 4 i 5. W dniu 20 maja 2009 r. skargę na powyższą uchwałę skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.G. , [....] wnosząc ją w imieniu swoim oraz w imieniu grupy 24 mieszkańców L. , podpisanych na liście dołączonej do skargi. Na liście tej upoważnili oni M.G. do wniesienia skargi w ich imieniu. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do Rady Gminy M., wysłanym w dniu 19 marca 2009 r. W aktach brak odpowiedzi na to wezwanie. W uzasadnieniu skargi napisano, że zaskarżony plan został uchwalony z naruszeniem przepisów prawa i interesu skarżących. Skarżąca jest właścicielem działki nr [....] , natomiast pozostali skarżący podali numery należących do nich działek ewidencyjnych, w treści załącznika. Interes prawny skarżących jako właścicieli nieruchomości położonych na obszarze obowiązywania zaskarżanego planu został naruszony albowiem ustalenia planu ustalenia planu uniemożliwiają wykonywanie prawa własności zgodnie z ustawową zasadą ochrony ładu przestrzennego. A skoro prawo własności winno być wykonywane w zakresie ustalonym przez przepisy odrębne i owe odrębne przepisy gwarantują, że nikt nie może zagospodarowywać swoich nieruchomości w sposób sprzeczny z zasadami ładu przestrzennego, wszelkie zapisy planu, które naruszają ład przestrzenny ograniczają sposób wykonywania własności nieruchomości. Napisano dalej, że w § 5 uchwała wprowadza dwa pojęcia - przeznaczenie podstawowe i przeznaczenie dopuszczalne, przy czym przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe wzbogacające funkcję podstawową terenu. Jednocześnie nie wskazuje się, w jakim stopniu przeznaczenie dopuszczalne może być realizowane, w szczególności, jaki odsetek zabudowy realizującej przeznaczenie dopuszczalne może zostać realizowane w ramach danej działki czy też całej strefy. W ten sposób uchwałodawca w zasadzie nie określił przeznaczenia terenu i narusza ład przestrzenny. Po drugie, uchwałodawca nie reguluje wszystkich współczynników zabudowy dla budynków gospodarczych i garaży, ograniczając się jedynie do wysokości. A zatem narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po trzecie, norma § 28 ust 8 uchwały narusza przepisy ustawy, wymagając zgody zarządcy drogi. Normy zawarte w planie, a w szczególności ustalenia planu stanowiące o konkretnych uprawnieniach powinny być ściśle określone. Po czwarte, wbrew treści § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do żadnej ze stref zagospodarowania nie kreślono gabarytów zabudowy. Po piąte, naruszając przepis art. 15 ust. 2 pkt 11, ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustaleń obligatoryjnych miejscowego planu gospodarowania przestrzennego, w uchwale nie określono sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania i użytkowania terenów. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podkreślając, że zaskarżona uchwała została w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 9 maja 2006r. uchylona między innymi w zakresie obszarów oznaczonych w tekście oraz na rysunku planu symbolami: MU1, MU2, MUS, MN1, MN2, MN3, RM1, U1, U2, U3. UP1, UP2, UK, US1, US2, ZP i ZO. Oznacza to, że strona skarżąca, skarży uchwałę, która w swych zapisach nie obejmuje obszarów budowlanych z możliwością lokalizacji obiektów mieszkaniowych, usługowych, produkcyjnych, publicznych i gospodarczych. Tym samym wszystkie zarzuty przedstawiane przez stronę skarżącą są bezzasadne, gdyż odnoszą się do zapisów planu w zakresie zasad zagospodarowania terenów budowlanych. Z ostrożności procesowej ustosunkowano się do zarzutów skargi. Przedstawiono rozumienie pojęcia ładu przestrzennego i stwierdzono, że w tym zakresie uchwała spełnia wymóg ustawowy. Napisano dalej, że w praktyce planistycznej z reguły nie określa się procentowego udziału przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego. W praktyce planistycznej przyjmuje się, że o ile nie zostanie precyzyjnie określone co to znaczy że przeznaczenie podstawowe dominuje, przeznaczenie to powinno stanowić co najmniej 51 %, natomiast przeznaczenia dopuszczalne nie mogą zajmować więcej niż 49 %. Brak takiej regulacji nie narusza art. 1 ust. 2pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej stwierdzono, że art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy nie wymienia listy wskaźników obowiązkowych do uwzględnienia, wskazując jedynie trzy imiennie wymienione. Należy więc przyjąć, że uwzględnić musi się wskaźniki wymienione w ustawie. Uwzględnienie pozostałych zależy od specyfiki planu. W zaskarżonej uchwale w §7, § 28 odniesiono się do tego problemu wyznaczając zarówno nieprzekraczalne jak i obowiązujące linie zabudowy. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zapis w §28 ust. 8 skarżonej uchwały, który umożliwia usytuowanie budynków w stosunku do drogi w odległości mniejszej niż określonej w planie, pod warunkiem uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi. Przytoczony zapis nie narusza norm ustawy - plan nie nadaje zarządcy drogi uprawnień. Uprawnienia te wynikają z przepisów odrębnych - plan je tylko przywołuje. Strona skarżąca wskazuje również na naruszenie § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak ustaleń w zaskarżonej uchwale odnośnie gabarytów zabudowy dla "stref zagospodarowania". Parametry wymienione w przytoczonym przepisie zostały w planie ustalone Zgadzając się, iż zachowanie ładu przestrzennego jest bardzo istotne, należy zauważyć, że właśnie dla zachowania tegoż ładu najistotniejsze jest czy i jak budynek widoczny jest w terenie. O tym decyduje właśnie wysokość zabudowy wyrażona w metrach a nie w kondygnacjach. Z punktu widzenia ochrony krajobrazu, nie jest bowiem istotne, czy ktoś ma w budynku jeden bardzo wysoki salon, czy też dwa niższe pomieszczenia. Istotna jest rzeczywista wysokość bryły. Kolejny zarzut dotyczy art. 15 ust. 2 pkt. 11 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wskazanie braku w uchwale Rady Gminy, ustaleń obligatoryjnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. W przytoczonym powyżej artykule, rzeczywiście ustawodawca mówi o ustalaniu sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Przepisu tego nie można jednak interpretować bez nawiązania do art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc w sytuacji gdy nie ustanawia się jakiegoś szczególnego sposobu wykorzystania tymczasowego lub nie jest konieczne określenie cezury czasowej, przyjmuje się powszechnie, że ustawowy zapis art. 35 ustala iż dotychczasowe wykorzystanie terenu jest niejako wykorzystaniem tymczasowym do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Argumentacja wniesionej skargi, a także wywody pełnomocnika skarżących, podjęte podczas rozprawy są bezzasadne. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że pełnomocnik strony skarżącej pomija i nie dostrzega podstawowej zasady, jaka dotyczy wszelkiej kontroli administracji publicznej, w tym zwłaszcza kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Jest bowiem rzeczą oczywistą, wynikającą z samej istoty kontroli, że może ona dotyczyć wyłącznie stanu faktycznego i stanu prawnego, jaki istniał w dacie wydawania kontrolowanego (zaskarżanego aktu). Ponadto kontrola ta może dotyczyć tylko aktu istniejącego prawnie, posiadającego moc prawną, a nie aktu uchylonego lub takiego, wobec którego rozstrzygnięto o stwierdzeniu jego nieważności. Te rudymentarne reguły, które powinny być znane każdemu prawnikowi, mają zastosowanie w analizowanej tu sprawie. Otóż przedmiotem skargi, a więc przedmiotem kontroli jest uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. z dnia 20 lutego 2006 r. Ta uchwała i - wbrew twierdzeniom i wnioskom pełnomocnika strony skarżącej późniejszym od skargi -tylko ta uchwała jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Sąd nie ma prawa poddawać kontroli uchwał następnych, o co wnioskował pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie. Mógłby to uczynić jedynie na podstawie osobnej skargi (skarg). Nie ma bowiem racji pełnomocnik strony skarżącej, że do aktów prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ma zastosowanie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Przepis ten dotyczy przecież poprzednich "postępowań" prowadzonych w "granicach sprawy", czyli wiąże się z aktami wydawanymi w postępowaniu administracyjnym. Przy wydawaniu aktów prawa miejscowego (powszechnie obowiązujących źródeł prawa) nie toczy się postępowanie administracyjne i nie można twierdzić, że akty te są wydawane w "sprawach administracyjnych". Pogląd pełnomocnika strony przeciwnej jest absurdalny, gdyż prowadziłby do wniosku, że w przypadku skargi na uchwałę organu gminy sąd mógłby objąć swoją kontrolą wszelkie uchwały (w tym źródła prawa) wydane wcześniej w tym samym przedmiocie. Jest też rzeczą oczywistą, że przedmiotem kontroli może być tylko istniejąca część zaskarżonej uchwały. Skoro więc Wojewoda [....] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 maja 2006 r. stwierdził nieważność znacznej części tej uchwały, to tylko pozostała w obrocie prawnym część może być przedmiotem analizy. Nie można kontrolować tego, czego już nie ma. W polu widzenia ograniczonym przez powyższe zasady pozostaje zatem Sądowi kwestia oceny legalności uchwały Rady Gminy M. z dnia 20 lutego 2006 r, a w istocie wcześniejsze, wstępne pytanie, czy uchwała ta w zakresie obowiązującym prawnie (tj. pozostałym po wydaniu w/w rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę ....) narusza i w ogóle może naruszyć interes prawny skarżących, co jest warunkiem skuteczności wniesionej przez nią skargi. Odpowiedź na to pytanie musi być negatywna. Skarżący są bowiem właścicielami nieruchomości leżących na terenach, wobec których - za przyczyną w/w rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [....] - uchwała z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., przestała obowiązywać. Skoro tak, to skarżący - wobec pozostałej w obrocie części uchwały nie mogą się powoływać na naruszenie swojego interesu prawnego, czyli są pozbawieni legitymacji skargowej, wynikającej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co prowadzi do oddalenia ich skargi. Nie jest trafne sformułowane na rozprawie stwierdzenie pełnomocnika strony skarżącej, że naruszenie tego interesu polega na tym, że nie jest możliwe ustalenie przeznaczenia nieruchomości skarżących mimo, że plan obowiązuje. Otóż rzeczywiście - plan obowiązuje, ale w części dotyczącej skarżących został wyeliminowany z obrotu prawnego. Nie jest wreszcie trafny, sformułowany również na rozprawie, zarzut naruszenia art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z póżn. zm.). Przepis ten stanowi regulację wprowadzającą sankcję nieważności dla uchwał o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które były wydane z naruszeniem zasad sporządzania planu lub z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Niedorzeczne jest twierdzenie, że organ planistyczny mógłby ten właśnie przepis naruszyć, skoro ten właśnie przepis mówi tylko o rodzajach naruszenia prawa, powodujących nieważność uchwały o planie. W przedstawionej sytuacji, skoro strona skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.