II SA/Kr 1084/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Telefonii Komórkowej "A. " Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia 4 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego; skargę oddala. II SA/Kr 1084/09 UZASADNIENIE Starosta B. decyzją z dnia [...] września 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla PTK A. Sp. z o.o. w W. , ul. [...] a na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej PTK A. Sp. z o.o. [...], zlokalizowanej na nowoprojektowanej wieży stalowej w P. na działce nr 1. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że inwestor przedłożył stosowne dokumenty a projekt jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego Gminy D. Wbrew opiniom protestujących mieszkańców na terenie tym, przeznaczonym generalnie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przeznaczeniem dopuszczalnym jest możliwość ich użytkowania jako "urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej związanych z funkcją podstawową". W stosunku do powyższej decyzji wpłynęły dwa jednobrzmiące odwołania I.R. i A.R. zam. w [...] a także W. i W.Z. , zam. w [...]. Napisali oni, że działka, na której zlokalizowano stację znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki będącej ich własnością i inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na te nieruchomości. Niedaleko znajduje się już inna stacja telefonii komórkowej. Zarzucono też, że w postępowaniu nie zapewniono udziału wszystkim stronom. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że zaskarżoną decyzję wydano nieprawnie. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt l i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. l, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Dołączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] lokalizowanej na działce nr 1 w P. jest niezgodny z ustaleniami zawartymi w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. , uchwalonym w dniu [...] kwietnia 2004 r. Działka ta jest położona w terenie zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, oznaczonym symbolem [...] w którym dopuszczono jej użytkowanie po realizacji urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji związanych wyłącznie z podstawową funkcją jaką jest budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Ustalenia planistyczne w zakresie lokalizacji w terenach budownictwa mieszkaniowego usług komercyjnych w sposób jednoznaczny wskazują na możliwość lokalizacji na nich wyłącznie usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest urządzeniem związanym z zabudową mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności lecz jest inwestycją usługową komercyjną o charakterze ponad lokalnym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił zatwierdzenia w/projektu i wydania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że uwzględniono w całości uwagę Wójta Gminy D. , zawartą w piśmie z dnia 11 września 2008r., który podkreśla, że działka nr ew. 1 w P. jak i sąsiednie według zapisu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. znajduje się w terenach zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej o niskiej intensywności oznaczonej symbolem [...] jak również działka ta znajduje się w terenach punktów widokowych, a zgodnie z postanowieniami planu istnieje zakaz lokalizacji urządzeń - masztów telekomunikacyjnych wzdłuż tras widokowych oraz w rejonach punktów widokowych. Ustalenia planistyczne w zakresie lokalizacji w terenach budownictwa mieszkaniowego usług komercyjnych w sposób jednoznaczny wskazują na możliwość lokalizacji na nich wyłącznie usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, jednorodzinnej. Przedmiotowa Stacja bazowa telefonii komórkowej z wieżą antenową [...] o wysokości 50m p.p.t. i planowaną linią radiową kod [...] nie jest urządzeniem związanym z zabudową mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności, lecz jest inwestycją usługową komercyjną o charakterze ponad lokalnym. W odwołaniu od powyższej decyzji Polska Telefonia Komórkowa A. Sp. z o.o. napisała, że Starosta uwzględnił w całości uwagę Wójta Gminy D. zawartą w piśmie z dnia 11 września 2008r, pomimo iż pismem z dnia 18 września 2008r. uznał uwagi Wójta Gminy D. za bezzasadne. Zaskarżona decyzja Starosty B. narusza prawo, albowiem w sytuacji gdy inwestycja nie jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego to organ nie może odmówić inwestorowi pozwolenia na budowę. Plan zagospodarowania przestrzennego Gminy D. jednoznacznie określa położenie działki nr ew. 1, jako strefa funkcjonalno- przestrzenna oznaczona symbolem [...] i określa użytkowanie podstawowe jako "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna", a w pkt. "b" - "użytkowanie dopuszczalne" przewiduje możliwość usytuowania .. urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej związanych z funkcją podstawową. Stwierdzenie iż stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest urządzeniem związanym z zabudową mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności, lecz jest inwestycją usługowo komercyjną o charakterze ponad lokalnym kłóci się z przyjętymi uregulowaniami oraz orzecznictwem. Stacje bazowe telefonii komórkowej wyrokami są uznane zostały za inwestycje celu publicznego, które ustawa o gospodarce nieruchomościami definiuje jako działania o znaczeniu lokalnym i ponad lokalnym stanowiące realizację celów, o których mowa wart. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trudno jest się również zgodzić ze stwierdzeniem ..działka ta znajduje się w terenach punktów widokowych, a zgodnie z postanowieniami planu istnieje zakaz lokalizacji urządzeń - masztów telekomunikacyjnych wzdłuż tras widokowych oraz w rejonach punktów widokowych". Zaznaczony na działce nr ew. [...] punkt widokowy PW nie ma określonego zasięgu, więc nie ma podstaw zaliczać działkę nr ew. 1 do terenów punktów widokowych. Natomiast plan zagospodarowania przestrzennego Gminy D. §25 tabela 9 p.5 wskazuje na konieczność modernizacji systemu obsługi telekomunikacyjnej gminy, który pozwoli na pokrycie pełnego zapotrzebowania na tego typu usługi. Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił raz jeszcze zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda napisał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może być wydana wyłącznie po bezskutecznym upływie terminu określonego w postanowieniu nakładającym obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Postanowienia takiego nie wydano. W wyniku w/w decyzji Wojewody Starosta . postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nałożył na wnioskodawcę PTK A. obowiązek doprowadzenia w ciągu 7 dni projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D. W wykonaniu tego postanowienia przedłożono pismo z dnia 20 lutego 2009 r. pt. " Aneks nr [...] do projektu budowlanego...", w którym stwierdzono, że inwestycja jest elementem infrastruktury technicznej i służy do komunikowania się społeczeństwa, co potwierdza jej zgodność z zapisami planu. Starosta B. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. ponownie odmówił zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu Starosta napisał, że opinia zawarta w "[...] " pozostaje w sprzeczności z w/w opinią Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2008 r. Ustalenia planistyczne w zakresie lokalizacji w terenach budownictwa mieszkaniowego usług komercyjnych w sposób jednoznaczny wskazują na możliwość lokalizacji na nich wyłącznie usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, jednorodzinnej. Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest urządzeniem związanym z zabudową mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności, lecz jest inwestycją usługową komercyjną o charakterze ponad lokalnym. W trakcie prowadzonego postępowania Wójt Gminy D. nie zmienił swojego stanowiska w przedmiotowej sprawie. Uwzględniono również obawy władających działkami przyległymi i sąsiednimi do działki objętej planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, którzy to podnosili aspekt negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, tym bardziej, że są to tereny budownictwa mieszkaniowego. W kolejnym odwołaniu PTK A. podniosła, że decyzja Starosty B. narusza prawo, albowiem w sytuacji, gdy inwestycja nie jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego to organ nie może odmówić inwestorowi pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z przyjętym orzecznictwem jest to decyzja związana. Powtórzono tu argumentację z poprzedniego odwołania. Napisano też, że opinia Wójta Gminy nie jest prawotwórcza, a jednak na jej podstawie Starosta zmienił swoje stanowisko i na tej postawie odmawia wydania przedmiotowej decyzji, naruszając w ten sposób podstawową zasadę państwa prawa. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zatwierdzenia w/w projektu budowlanego i o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Wojewoda napisał, że orzeczenie zakwestionowanej decyzji jest prawidłowe, jednakże w jej podstawie prawnej przytoczono niewłaściwy przepis prawa. Już w uzasadnieniu decyzji ostatecznej Wojewody z dnia [...] listopada 2008 r., wskazano na przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane, w oparciu o który właściwy organ, po bezskutecznym upływie terminu usunięcia wskazanych w drodze postanowienia nieprawidłowości, dotyczących m. in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest uprawniony do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu przytoczonej wyżej decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2008 r. szczegółowo wykazano występującą niezgodność dołączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projektu z ustaleniami zawartymi w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. Wskazane wówczas okoliczności sprawy nie zmieniły się, a przedstawiona obecnie argumentacja strony odwołującej się w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jest jedynie powieleniem tej, którą zawarto już w poprzednich odwołaniach. Inwestor zobowiązany do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w określonym terminie nie usunął nieprawidłowości. Tryb postępowania określony wart. 35 ust. 3 Prawa budowlanego został więc wyczerpany. W takich okolicznościach organ obowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję Wojewody PTK A. wniosła w dniu 12 czerwca 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucono w niej obrazę przepisów postępowania oraz prawa materialnego poprzez błędne ustalenia faktyczne i prawne. Napisano, że Wojewoda zajął się sprawą w sposób nieprawidłowy, uchybiając zasadom właściwego uzasadnienia decyzji. Wojewoda skupił się przed wszystkim na ocenie uprawnienia organu do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powołując się na wskazany we własnej decyzji z dnia [...] listopada 2008r. art. 35 ust.3 ustawy z dnia 7 listopada 1994r. - Prawo Budowlane, co uczynił błędnie. Wojewoda stwierdził, iż inwestor zobowiązany do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w określonym terminie nie usunął nieprawidłowości. Inwestor w dniu 26 lutego 2009 r. wniósł pismo do Starostwa Powiatowego w B. , w sprawie uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę o Aneks nr [...] do projektu budowlanego stwierdzający iż planowana inwestycja stacji bazowej telefonii komórkowej, o znaczeniu lokalnym i ponad lokalnym, zaliczana do inwestycji celu publicznego, będąca elementem infrastruktury technicznej i służąca do komunikowania się społeczeństwa na terenie gminy D. Wojewoda uznał, iż inwestor nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami planu, gdyż uzupełnienie projektu jest niezgodne z opinią Wójta Gminy D. Napisano dalej, że w ugruntowanym orzecznictwie doktryny stacje bazowe telefonii komórkowej są inwestycją celu publicznego, zgodnie z art. 2 pkt.5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez co należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym i ponad lokalnym stanowiące realizację celów o których mowa wart. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega wątpliwości że przedmiotowa inwestycja jest urządzeniem, infrastruktury technicznej i komunikacji związaną z funkcją podstawową, jakie dopuszcza Miejscowy Plan Zagospodarowania Gminy D. dla działki ewidencyjnej nr 1. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Celem działania i powinnością sądów administracyjnych jest kontrola zaskarżonych aktów z punktu widzenia ich zgodności z prawem. W analizowanej tu sprawie Sąd zbadał zgodność z prawem decyzji Wojewody o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, toteż należała do niego weryfikacja tej decyzji z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zrn.). W szczególności, ze względu na stan faktyczny i dokumentację zebraną w niniejszej sprawie, należało odpowiedzieć na dwa pytania. Po pierwsze, czy przedłożony projekt budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie tej inwestycji (art. 35 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy - Prawo budowlane). Po drugie, czy inwestor wykonał obowiązek nałożony przez Starostę B. postanowieniem z dnia [...]lutego 2009 r., dotyczący doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym planem (art. 35 ust. 3 cyt. ustawy). Negatywna odpowiedź na każde z tych pytań osobno oznacza, że decyzja o odmowie zatwierdzenie projektu i udzielenia pozwolenia na budowę była zgodna z prawem. Rozpatrując pierwsze z powyższych pytań Sąd zaważył, że w Gminie D. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Plan ten sytuuje działkę nr 1 w P. jako teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Funkcją podstawowa jest tu budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne a funkcja dopuszczoną usytuowanie urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej związanej z funkcją podstawową. Dodatkowo działka ta znajduje się na terenie punktów widokowych, a plan zakazuje lokalizacji masztów telekomunikacyjnych wzdłuż tras widokowych oraz w rejonach punktów widokowych. Przy takiej regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, że argumentacja strony skarżącej, zmierzająca do wykazania, że inwestycja budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jest zgodna z tym planem, jest całkowicie błędna. Trzeba podkreślić, że funkcją podstawową tej działki jest budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, a wszelkie inne możliwości zainwestowania muszą być związane z tą funkcją. Nie można twierdzić, że maszt bazowej telefonii komórkowej jest związany z budownictwem jednorodzinnym. Ma to być wieża o wysokości 50 m o szerokim zasięgu, w żadne sposób nie korespondująca z lokalna zabudową. Jest również oczywiste, że wieża o tej wysokości zakłóca możliwość oglądania krajobrazu z punktów widokowych, przy czym argument, że sama działka nr 1 nie stanowi punktu widokowego a punkt widokowy na działce nr 2 nie ma określonego zasięgu nie może wpłynąć na tę ocenę. W sumie więc Sąd stwierdził, że przedstawiony projekt budowlany nie jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, toteż odmowa jego zatwierdzenia była prawidłowa. Rozpatrując drugie z powyższych pytań Sąd poddał analizie przesłany przez stronę skarżącą "Aneks nr [...] do Projektu Budowlanego..." z dnia 20 lutego 2009 r., mający stanowić realizację obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z planem, nałożonego postanowieniem Starosty B. z dnia [...] lutego 2009 r. (K. [...] akt). Sąd stwierdził, że pismo to, składające się zaledwie z 14 wierszy nie stanowi o jakiejkolwiek zmianie projektu budowlanego. Zawiera ono wyłącznie stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Należało zatem uznać, że inwestor nie zrealizował powyższego obowiązku i także z tego powodu odmowa zatwierdzenia projektu była nie tylko zgodna z prawem, ale obowiązkowa (art. 35 ust. 3 cyt. ustawy). W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)-