II SA/Wa 1029/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Adam Lipiński, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi R. B. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uznania winnym popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i odstąpienia od ukarania - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko [...] R. B. – specjaliście Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji [...], zarzucając mu, iż w okresie od września 2007 r. do [...] lipca 2008 r. w L., nie poinformował przełożonego właściwego w sprawach osobowych – [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji – o objęciu udziałów w wysokości [...] tys. zł w Agencji Detektywistycznej [...], przez co nie dopełnił obowiązków służbowych, tj. o popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej określonej w art. 132 ust. 1, 2 i 3 pkt 3 w zw. z art. 62a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Orzeczeniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji umorzył postępowanie dyscyplinarne w zakresie części okresu popełnienia czynu, tj. od września 2007 r. do 8 października 2007 r., zaś w pozostałej części uznał R. B. za winnego popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i wymierzył karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Komendant Główny Policji orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżone orzeczenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwego przełożonego dyscyplinarnego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż R. B. powierzono pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku referenta Ogniwa Patrolowo – Interwencyjnego Komisariatu Policji [...] na okres od [...] listopada 2008 r. do [...] kwietnia 2009 r. Zgodnie zatem z art. 133 ust. 2 ustawy o Policji, przełożonym dyscyplinarnym policjanta stał się Komendant Miejski Policji w L. Jednocześnie Komendant Główny Policji wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz wytknął błąd w rozstrzygnięciu zaskarżonego orzeczenia o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego w zakresie części okresu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Po zwrocie sprawy [...] Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] przejął do prowadzenia przedmiotowe postępowanie dyscyplinarne i następnie postanowieniem z tego samego dnia o nr [...] zmienił przedstawiony R. B. zarzut i obwinił go o to, iż "w okresie od stycznia 2008 r. do [...] lipca 2008 r. w L., uczestniczył w działalności gospodarczej, która mogła prowadzić do wykorzystania autorytetu urzędowego Policji lub informacji służbowych do celów pozasłużbowych, poprzez pełnienie funkcji wiceprezesa Zarządu Spółki [...], tj. o popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej określonej w art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra (Dz. U. z 1996 r. Nr 106, poz. 491 ze zm.)." Następnie orzeczeniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji umorzył postępowanie dyscyplinarne za okres popełnienia czynu od stycznia 2008 r. do [...] lutego 2008 r., zaś w pozostałej części uznał R. B. winnym i wymierzył mu karę nagany. W odwołaniu od powyższego orzeczenia R. B. podniósł, iż przejmując do prowadzenia postępowanie dyscyplinarne w jego sprawie, [...] Komendant Wojewódzki Policji nie zastosował się do zaleceń Komendanta Głównego Policji, naruszając jednocześnie zasadę obiektywizmu i bezstronności. Nadto podniósł błąd w zakwalifikowaniu jego zachowania jako przewinienia dyscyplinarnego i zarzucenie mu naruszenia przepisu ustawy, której nie znał. Wskazał, iż o powyższym świadczy m.in. odmowa zapoznania go z treścią wspomnianej ustawy, co zgłosił jako wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego oraz ukaranie go przed wydaniem orzeczenia poprzez powierzenie mu obowiązków referenta w służbie patrolowej w komisariacie Policji. Komendant Główny Policji orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżone orzeczenie w całości, uznał R. B. winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i odstąpił od ukarania. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż zarzucany policjantowi czyn ma charakter ciągły. Nie jest zatem możliwe skracanie czasu popełnienia przewinienia o tę część, której okres miał miejsce przed rokiem od daty wydania nieprawomocnego rozstrzygnięcia i uznanie, że okres ten uległ przedawnieniu. Odmienny pogląd prowadziłby do wniosku, że po dacie wydania nieprawomocnego orzeczenia następuje przedawnienie kolejnego okresu zarzucanego przewinienia. Z tych względów uchylono zaskarżone orzeczenie w całości jako wadliwe i rozpoznano sprawę w oparciu o okres popełnienia czynu wskazany w treści zarzutu. Komendant Główny Policji podał, iż w okresie wskazanym w zarzucie R. B. pełnił funkcję wiceprezesa firmy detektywistycznej [...]. W tym czasie przyjeżdżał do siedziby firmy 2-3 razy w tygodniu i jako wiceprezes wykonywał określone czynności. Zajmował się monitorowaniem funkcjonowania firmy, które polegało na rozmowach z pracownikami na temat trudności w wykonywaniu ich obowiązków, problemów związanych z działaniem strony internetowej i reklamy spółki, interesowaniem się ilością potencjalnych klientów. Z treści oświadczenia złożonego przez skarżącego wynika, że zajmował się również sprawami kadrowymi dotyczącymi zatrudnionych tam pracowników oraz nadzorowaniem kwestii finansowo-księgowych. Zdaniem organu powyższe oznacza, iż jako członek zarządu spółki i jej wiceprezes wpływał na działalność i rozwój firmy oraz reprezentował ją na zewnątrz. Z akt osobowych wynika, że R. B. zajmuje stanowisko specjalisty [...] Komendy Wojewódzkiej Policji [...], realizując zadania polegające głównie na prowadzeniu poszukiwań osób ukrywających się przed organami ścigania, w tym szczególnie niebezpiecznych, wchodzących w skład zorganizowanych grup przestępczych, przy czym wykonywanie tego rodzaju czynności w pionie kryminalnym z założenia ma charakter niejawny. Nadzoruje także realizacje działań poszukiwawczych w jednostkach na terenie województwa [...]. Z tytułu wykonywanych czynności skarżący posiada dostęp do materiałów i informacji oznaczonych klauzulą "ściśle tajne" oraz danych zebranych w policyjnych bazach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 cyt. ustawy o niektórych uprawnieniach pracowników (...), jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej i Obrony Cywilnej, związki zawodowe oraz funkcjonariusze i pracownicy tych jednostek nie mogą uczestniczyć w żadnej działalności, w tym gospodarczej, jeżeli działalność ta mogłaby prowadzić do wykorzystania autorytetu urzędowego, informacji służbowych lub środków publicznych dla celów pozasłużbowych albo w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem. W myśl natomiast art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. W myśl zaś art. 132 ust. 2 tej ustawy naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Zdaniem Komendanta Głównego Policji R. B., godząc się na pełnienie funkcji wiceprezesa firmy wykonującej usługi detektywistyczne, nie zastosował się do zakazu zawartego w art. 7 ust. 1 ustawy o niektórych uprawnieniach pracowników (...), a tym samym naruszył dyscyplinę służbową. W ocenie organu wspomnianą działalność na rzecz firmy detektywistycznej należy uznać za zajęcie, które w myśl przywołanego przepisu, może prowadzić do wykorzystania autorytetu urzędowego Policji lub informacji uzyskanych podczas służby do celów pozasłużbowych. Uwzględniając bowiem rodzaj zadań służbowych obwinionego oraz ich niejawny charakter, oficjalną działalność wymienionego w roli wiceprezesa firmy detektywistycznej należy uznać za niedopuszczalną i mogącą mieć negatywny wpływ na wykonywanie codziennej służby. Specyfika służby R. B. wyklucza jawne działanie jako wiceprezesa firmy. Obwiniony reprezentował bowiem firmę będącą spółką prawa handlowego, która w swojej istocie nastawiona jest na zysk, zaś status jej klientów nie podlega ograniczeniom. Tak więc z jej usług mogą korzystać także osoby prowadzące działalność przestępczą. Organ wziął pod uwagę również aspekt dotyczący świadczonych przez wymienioną firmę usług detektywistycznych. Usługi te w ocenie organu w dużym stopniu podobne są do czynności wykonywanych przez niektóre piony służby kryminalnej, jednakże ich możliwości ograniczone są poprzez brak określonych uprawnień lub dostępu do informacji, jakie posiada Policja. R. B. z racji wykonywanych zadań posiada zarówno takie uprawnienia, jak i dostęp do danych w bazach policyjnych. Działalność obwinionego jako wiceprezesa i współudziałowca tego rodzaju firmy mogła więc wzbudzać podejrzenia co do rzetelności i uczciwości wymienionego jako policjanta, a tym samym mieć wpływ na wizerunek i autorytet Policji. Komendant Główny Policji wskazał, iż dyspozycja zawarta w art. 7 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. nie odnosi się do konieczności zaistnienia skutku określonej działalności, tylko potencjalnej możliwości jego wystąpienia, w związku z prowadzoną przez policjanta działalnością. Odnosząc się do zarzutu nieznajomości przepisów wymienionej wyżej ustawy, organ wskazał, iż jest to akt prawa powszechnie obowiązującego, więc nie zachodzi potrzeba zapoznawania skarżącego z jego treścią. Podkreślił, iż od policjanta w stopniu oficerskim z 12 -letnim stażem służby wymagana jest znajomość obowiązujących przepisów, w szczególności tych, które dotyczą policjantów, co ma miejsce w przypadku wspomnianej ustawy. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 132a ust. 2 ustawy o Policji, przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant, nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć. Z oświadczenia skarżącego wynika, iż przed zakupem udziałów w firmie detektywistycznej konsultował się z radcą prawnym pod kątem obowiązujących w tej kwestii przepisów dotyczących policjantów. R. B. określił także przyczyny, dla których ze względu na specyfikę swojej służby, nie chciał zajmować się w firmie sprawami usług detektywistycznych. Pomimo jednak tych wątpliwości zgodził się na pełnienie oficjalnej funkcji wiceprezesa i w czynny sposób uczestniczył w działalności gospodarczej firmy detektywistycznej. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, kara dyscyplinarna nagany jest jednak nieadekwatna do stopnia zawinienia policjanta oraz okoliczności ustalonych w sprawie. Organ I instancji nie wziął pod uwagę nieumyślności zachowania obwinionego oraz faktu, iż nie stwierdzono negatywnych następstw tego zachowania dla służby, a także, iż policjant podjął starania o zmniejszenie skutków swojego postępowania poprzez sprzedaż udziałów i rezygnację z funkcji wiceprezesa firmy jeszcze przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. W ocenie organu wyżej wymienione okoliczności przemawiają za odstąpieniem od ukarania obwinionego. Dotychczasowy nienaganny przebieg służby oficera, otrzymywanie przez niego nagród i wyróżnień oraz dotychczasowa niekaralność jest zaś wystarczającą gwarancją, iż będzie on przestrzegał dyscypliny służbowej oraz zasad etyki zawodowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących właściwości przełożonego dyscyplinarnego, Komendant Główny Policji podał, iż w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 2008 r. istotnie wskazano na konieczność rozpatrzenia sprawy zgodnie z właściwością. Powyższe nie oznaczało jednak obligatoryjnego przekazania sprawy Komendantowi Miejskiemu Policji w L. W myśl art. 134i ust. 2 ustawy o Policji, wyższy przełożony dyscyplinarny może bowiem wszcząć lub przejąć do prowadzenia postępowanie dyscyplinarne przed wydaniem orzeczenia, jeżeli w jego ocenie jest to konieczne z uwagi na charakter sprawy. Uwzględniając więc powyższy przepis, Komendant Wojewódzki Policji [...], przejmując postępowanie dyscyplinarne do własnego prowadzenia, działał w granicach swoich ustawowych uprawnień. Nadto wcześniejsze prowadzenie postępowania, znajomość materiału dowodowego oraz fakt powierzenia R. B. obowiązków w innej jednostce Policji - z uwagi na ekonomikę procesową - uzasadniały podjęcie takiej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Komendanta Głównego Policji, któremu zarzucił naruszenie art. 132 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że naruszył dyscyplinę służbową. Skarżący wskazał, iż w toku postępowania dyscyplinarnego w żaden sposób nie wykazano, iż zarzucany mu czyn miał jakikolwiek związek z wykonywanymi przez niego czynnościami służbowymi, wobec czego nie mógł naruszyć dyscypliny służbowej. R. B. zarzucił również organowi błędną interpretację art. 135 ust. 4 ustawy o Policji polegającą na uznaniu, iż nie można umorzyć postępowania dyscyplinarnego w zakresie części czynu popełnionego po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Zdaniem skarżącego pogląd taki prowadziłby do sytuacji, w której po dacie wydania nieprawomocnego orzeczenia i następnie prowadzeniu postępowania np. przez kolejne 2 lata, nie nastąpiłoby przedawnienie karalności dyscyplinarnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarżącemu przypisano naruszenie dyscypliny służbowej określonej w art. 132 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 2003 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra (Dz. U. Nr 106 poz. 491 ze zm.). Stosownie do treści art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy o niektórych uprawnieniach pracowników (...) funkcjonariusze Policji nie mogą uczestniczyć w żadnej działalności, w tym gospodarczej, jeśli działalność ta mogłaby prowadzić do wykorzystania autorytetu urzędowego, informacji służbowych lub środków publicznych do celów pozasłużbowych albo w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem. W świetle powołanych przepisów okoliczność pełnienia przez policjanta funkcji wiceprezesa zarządu spółki prowadzącej działalność w zakresie usług detektywistycznych należy niewątpliwie ocenić w kategoriach naruszenia dyscypliny służbowej. Określony w powołanym wyżej przepisie zakaz, ma bowiem na celu zapobieganie zjawiskom patologicznym na styku działalności m. in. Policji i wykonawców usług o określonym profilu. Do tej kategorii niewątpliwie należy zaliczyć również usługi detektywistyczne, a więc działalność, której zakres zbliżony jest do zadań Policji. Przy takim profilu działalności istnieje bowiem uzasadniona obawa, że informacje uzyskane przez policjanta w jego pracy zawodowej mogłyby być przekazywane i wykorzystywane przez osoby prywatne na potrzeby prowadzonej działalności. Nie ma przy tym znaczenia, iż wedle oświadczenia skarżącego jego działalność w Spółce ograniczała się do funkcji administracyjno-kadrowych. Funkcjonariusz Policji dysponujący uprawnieniami oraz informacjami zastrzeżonymi dla tej formacji, nie może bowiem w żaden sposób uczestniczyć w działalności gospodarczej, w ramach której mogłoby dojść do wykorzystania jego pozycji zawodowej. Jak wskazano już wyżej, Spółka, w której skarżący posiadał udziały oraz pełnił funkcję wiceprezesa, świadczy usługi zbliżone do czynności wykonywanych przez Policję, z tą jednak różnicą, iż możliwości tego podmiotu są ograniczone brakiem uprawnień oraz dostępu do informacji zastrzeżonych dla Policji. Z tych względów udział funkcjonariusza Policji w tego rodzaju działalności niewątpliwie stwarza możliwość wykorzystania autorytetu urzędowego policjanta oraz posiadanych przez niego informacji służbowych na potrzeby świadczonych przez Spółkę usług. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, iż skarżący jako funkcjonariusz publiczny winien wystrzegać się sytuacji, które mogłyby wzbudzać podejrzenia co do jego rzetelności i uczciwości. Jak słusznie wskazał organ, R. B. reprezentował spółkę prawa handlowego, która w swojej istocie nastawiona jest na zysk, a status jej klientów nie podlegał ograniczeniom. Nie można zatem wykluczyć także i takiej sytuacji, że policjant z racji pełnionej funkcji, mógłby nawet nieświadomie, zostać uwikłany w sieci powiązań i interesów budzących wątpliwości co do ich zgodności z prawem, powstałych w obszarze działalności gospodarczej reprezentowanej przez niego Spółki. Prawidłowo zatem organy przyjęły, iż R. B., pełniąc funkcję wiceprezesa firmy wykonującej usługi detektywistyczne, nie zastosował się do zakazu zawartego w art. 7 ust. 1 ustawy o niektórych uprawnieniach pracowników (...), a tym samym naruszył dyscyplinę służbową. Zważywszy jednak na dotychczasowy nienaganny przebieg służby skarżącego oraz fakt, iż podjął on starania mające na celu zmniejszenie skutków popełnionego czynu polegające na rezygnacji z funkcji wiceprezesa Spółki oraz zbycia posiadanych w tym podmiocie udziałów, odstąpienie Komendanta Głównego Policji od wymierzenia kary dyscyplinarnej należało uznać za prawidłowe. W ocenie Sądu za nieuzasadniony należy uznać zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez Komendanta Głównego Policji art. 135 ust. 4 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem kary dyscyplinarnej nie można wymierzyć po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Z treści przedstawionego skarżącemu zarzutu jednoznacznie wynika, iż R. B. popełnił czyn stanowiący naruszenie dyscypliny służbowej w sposób ciągły. Zarówno w prawie karnym, jak i wykroczeń, znane jest popełnianie czynu zabronionego w taki sposób, że działanie sprawcy rozciąga się w dłuższym okresie czasu. Uznaje się wówczas, że za czas popełnienia czynu zabronionego przyjmuje się ostatnią ze składających się nań ustalonych czynności. Podobnie należy interpretować ustalenie czasu naruszenia dyscypliny służbowej w przypadku popełniania czynu ciągłego, które polega na powtarzających się naruszeniach (v: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1081/08). Ostanie ze stwierdzonych naruszeń przerywa stan sprzeczny z normą prawną, te zaś w niniejszej sprawie zostało ustalone na [...] lipca 2008 r. Skoro ostateczne orzeczenie dyscyplinarne zostało przez Komendanta Głównego Policji wydane w dniu [...] kwietnia 2009 r., a zgodnie z przyjętą powyżej koncepcją, za datę popełnienia zarzucanego skarżącemu przewinienia dyscyplinarnego należy przyjąć dzień [...] lipca 2008 r., to w tej sytuacji nie było podstaw do zastosowania przez organ art. 135 ust. 4 ustawy o Policji i umorzenia postępowania w kwestionowanym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.