II SA/Gl 545/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009r. sprawy ze skargi M. G. na akt Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu w całości; 2. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] M.G. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o zwrot różnicy pomiędzy uiszczoną opłatą w wysokości 500 zł, a aktualną ceną karty pojazdu wynoszącą 75 zł. Pismem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta B. odmówił zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu o serii i Nr [...] dla pojazdu marki [...], informując że pobrana opłata była zgodna z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). Powyższy przepis obowiązywał do dnia 14 kwietnia 2006 r., zatem w czasie dokonywania rejestracji przedmiotowego samochodu i tutejszy organ, działając w granicach obowiązującego prawa, miał obowiązek pobrać wymienioną powyżej kwotę. Jednocześnie organ poinformował i pouczył o możliwości wniesienia skargi na niniejszą czynność (na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Kolejnym pismem z dnia [...] M.G. wezwał Prezydenta Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa, domagając się zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., który orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazał, że opłata za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł jest zbyt wysoka i nie uwzględnia ustawowych wytycznych do jej określenia. Powołując się na stanowisko judykatury, stwierdził, że pobieranie zawyżonych opłat za wydanie karty pojazdu jest czynnością materialno-techniczną podjętą na mocy niekonstytucyjnego przepisu, czyli podjętą bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skierowane doń wezwanie pismem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta B. ponownie poinformował wnioskodawcę o odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, wskazując, iż organ rejestrujący zobowiązany był do działania według obowiązujących w dacie rejestracji pojazdu przepisów, czyli wymienionego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Pismem z dnia [...] M.G., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność z zakresu administracji publicznej Prezydenta B. dotyczącą odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, domagał się zwrotu nadpłaconej części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący stwierdził, iż pobierana oplata nosiła znamiona podatku, a w związku z tym jej wprowadzenie powinna regulować ustawa, a nie akt wykonawczy. Dodał, że Trybunał Konstytucyjny w przywoływanym także przez organy wyroku stwierdził niezgodność regulacji zawartej w § 1 z Konstytucją, a zatem zasadnicze znaczenie dla sprawy ma fakt, czy akt prawny, wobec którego Trybunał orzekł utratę mocy obowiązującej może być stosowany do konkretnych stanów nie tylko po dniu utraty przez ten akt mocy obowiązującej, ale także przed tym dniem. Podzielił w tym zakresie stanowisko Sądu Najwyższego, że akt uznany za niekonstytucyjny nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenie Trybunału. Reguły powyższe odnosić się muszą także do działania organów administracji publicznej, a zatem jeżeli organ pobierając opłaty działał na podstawie norm, zakwestionowanych następnie przez Trybunał Konstytucyjny, to nie może odmówić stronie wcześniejszego postępowania w sprawie zwrotu części lub całości takich należności. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii. W swej skardze dodał także, że opłata pobierana za kartę pojazdu jest z formalnego punktu widzenia opłatą administracyjną. Uwzględniając jednak wszystkie koszty administracyjne, przy jej wysokości 500 zł, należy zgodzić się, że była ukrytym podatkiem. Takie stanowisko zajął również Trybunał Konstytucyjny, dodając, że ze względu na niewspółmierność kosztów druku i dystrybucji tej karty, to rodzaj daniny publicznej, która może być nałożona tylko w drodze ustawy. Ukryty podatek zawarty w cenie karty pojazdu doprowadził do dyskryminacji pojazdów sprowadzanych z krajów należących do Unii Europejskiej, co spowodowało odpowiednią interwencję w tej sprawie przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący wyjaśnił, że pytanie prejudycjalne zadane przez Sąd Rejonowy w J. w sprawie o zwrot nadpłaty za otrzymaną kartę pojazdu zostało załatwione postanowieniem z dnia 10 grudnia 2007 r. Trybunał stwierdził, iż art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnoty Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznał tym samym prawo do zwrotu takich opłat, pobranych niezgodnie z wymogami prawa wspólnotowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż pobrana od skarżącego opłata za kartę pojazdu zgodna była z obowiązującym wówczas stanem prawnym. Natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. uznający za niekonstytucyjną ustaloną § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury opłatę, wyznaczył datę utraty mocy obowiązującej przepisu na dzień 1 maja 2006 r.. W konsekwencji organy stosujące prawo zobligowane były do dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu aż do daty wskazanej w wyroku Trybunału. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W myśl natomiast art. 146 § 1 wymienionej powyżej ustawy w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej przez M.G. skargi doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi rozważenia wymagało, czy mieści się ona we wskazanym wyżej zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać jednak w tym miejscu należy, iż kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu była już przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie cytowanego przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że tym samym jest niedopuszczalna droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił bowiem w tej mierze stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, iż o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza zatem dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zatem zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Odnośnie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż w myśl art. 52 § 1 i § 2 powołanej powyżej ustawy skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust 2 pkt 4 ustawy skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy). Sąd stwierdza, że wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na akt Prezydenta Miasta B. zostały spełnione, albowiem skarga M.G. została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, iż stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl natomiast ust. 4 tegoż artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w ust. 5 cytowanego artykułu ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, iż ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury wydał przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji samochodu [...] przez M.G., który uiścił taką opłatę za wydanie karty pojazdu. Wymieniony przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia został w dniu 17 stycznia 2006 r. wyrokiem sygn. akt U 6/04 uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, lecz ustalił opłatę, uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, iż opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500,00 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza jednak, iż w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym pozostawało ono w zakresie ustalenia wysokości opłaty w zgodzie z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i w zgodzie z Konstytucją. Przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, iż zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny ocenę kwestionowanego przepisu rozporządzenia skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości. Zgodnie z art. 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną o innych władz. Inaczej jednak została ukształtowana relacja względem władzy ustawodawczej sądów, a inaczej Trybunału. O ile Trybunał Konstytucyjny jest organem kontroli także władzy ustawodawczej, o tyle sędziowie orzekający w sprawach indywidualnych podlegają Konstytucji i ustawom. W myśl art. 178 Konstytucji sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, iż sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. Zgodnie w zasadzie przyjmuje się, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W relacji zatem do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998r. sygn. 2/978 Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny ( zob:. w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000r., sygn. akt. OPK 13/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 2 poz. 63; z 15 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, w: ONSA z 2001r. Nr 3, poz. 104; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 3/00, w: ONSA z 2000r. Nr 4, poz. 136; czy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006r. sygn. akt I OPS 4/05, niepublikowany). Dokonując zatem takiej właśnie, opartej na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów inkryminowanego rozporządzenia skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało bowiem Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. Konsekwencję uznania przez tutejszy Sąd przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej stanowi ustalenie, że poddany kontroli akt Prezydenta Miasta B. z dnia [...] podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej przy rejestracji samochodu w roku [...] opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonych zatem nienależnie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta B. winien zatem ustalić, w jakiej wysokości skarżący powinien był uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a następnie zwrócić skarżącemu uiszczoną kwotę wartość tę przewyższającą. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 cytowanej powyżej ustawy.