IV SA/Wa 1398/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E. F. i A. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących E. F. i A. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., którym uzgodniono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] oraz przyłączy infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie G. na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W uzasadnieniu podniesiono, iż wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. IV SA/Wa 1216/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił poprzednie postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Rozpoznając ponownie odwołanie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który przejął kompetencje do orzekania w tego typu sprawach od Ministra Środowiska, podniósł, iż planowana inwestycji położona jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, wobec tego istotne było ustalenie, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880 ze zm.). Organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda [...] właściwie rozpatrzył sprawę, skupiając się jedynie na ocenie dopuszczalności realizacji zamierzenia inwestycyjnego w świetle przepisów z zakresu ochrony przyrody, w granicach swoich kompetencji określonych prawem. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, iż dopiero wynik badań geologiczno - inżynierskich pozwoliłby określić kategorię geotechniczną posadowienia obiektu organ odwoławczy wskazał, że ocena prawdopodobieństwa osunięcia się mas ziemnych oraz określenie ewentualnych sposobów przeciwdziałania temu procesowi należy do kompetencji właściwego organu administracji geologicznej. Natomiast w kontekście zakazów określonych w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. organ ochrony przyrody powinien ograniczyć się jedynie do oceny, czy realizacja inwestycji spowoduje trwałe zniekształcenie rzeźby terenu. W ocenie organu, potencjalne zagrożenie osuwania się mas ziemnych nie może zostać uznane za złamanie zakazu zabraniającego prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Po analizie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, iż sam charakter zamierzenia Sygn. akt IV SA/WA 1398/09 inwestycyjnego, realizowanego przy spełnieniu przewidzianych prawem norm, nie wskazuje na to, by zakaz ten został naruszony. Możliwe jest, zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, pogodzenie planowego zainwestowania z jednoczesnym zahamowaniem procesów erozyjnych. Jego zdaniem, naruszenie art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska miałoby miejsce jedynie w przypadku przekroczenia wprowadzonego przez Wojewodę zakazu. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. C. i E. F. zarzucając wydanie go z naruszeniem art. 106 § 1 i 5 Kpa oraz art. 105 Kpa, poprzez wydanie postanowienia uzgadniającego w sytuacji, gdy umorzono postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nadto zarzucono naruszenie art. 7, 77, 107 §3 w zw. z art. 126 Kpa, poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, na co wskazuje zaniechanie uzasadnienia postanowienia w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 Kpa. Ponadto zarzucili naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Sądu z dnia 14 listopada 2008 r. Podnosząc przytoczone naruszenia skarżący wnieśli zarówno o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu podnieśli nadto, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Wójt Gminy K. umorzył postępowanie główne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] położonych w G.. Wobec tego, zdaniem skarżących, nie było podstaw do wydawania postanowienia uzgodnieniowego w trybie art. 106 Kpa, a postępowanie to winno być umorzone. Niezależnie od wskazanych zarzutów skarżący wskazali, iż organ nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podnosząc ponadto, iż Wójt Gminy K. nie informował go o wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania. Sygn. akt IV SA/WA 1398/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim na wstępie wskazać należy, iż w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem dnia 14 listopada 2008 r., sygn. IV SA/Wa 1216/08 uchylił poprzednie postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., zobowiązując organ do ponownego rozpatrzenia odwołania i uzasadnienia swego postanowienia zgodnie z wymogami wynikającymi z Kpa. Sąd wskazał wówczas, iż wobec doniosłości uchybień proceduralnych niemożliwa była ocena merytoryczna zasadności wydanego postanowienia. Ponownie rozpatrując odwołanie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) związany był tą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi we wskazanym orzeczeniu Sądu. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest bowiem wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Istotą zasady "związania oceną prawną" jest odniesienie jej zarówno do wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz obowiązek wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wymóg podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego sprawy. Jest ona zatem wiążąca o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Istotne zmiany w zakresie stanu faktycznego sprawy wyłączałyby więc skutki przedstawionej wcześniej przez Sąd oceny prawnej. Prowadzi to do wniosku, iż ponownie rozpatrując odwołanie organ nie tylko związany jest oceną prawną wyrażoną przez Sąd, ale winien także zbadać, czy nie zmienił się stan faktyczny sprawy prowadząc do tego, iż wyrażony uprzednio pogląd prawny stał się nieaktualny. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, zachodzi w niniejszej sprawie. Jak podnieśli skarżący, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 nr [...] Wójt Gminy K., który wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie planowanej inwestycji, Sygn. akt IV SA/WA 1398/09 umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem działce nr [...] oraz przyłączy infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie G. na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Nastąpiło to na skutek cofnięcia przez inwestorów złożonego w dniu [...] września 2006 r. wniosku. Okoliczność ta nie została uwzględniona przez organ odwoławczy. Stwierdzić należy, iż w skardze wyraźnie skierowano żądanie do organu - uchylenia w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżonego postanowienia. Organ nie uznał jednak, aby istniały ku temu podstawy, skoro z art. 54 § 3 nie skorzystał. W odpowiedzi na skargę stwierdził lakonicznie, iż Wójt Gminy K. nie informował go o wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania. Istotne jest zatem ustalenie, czy przedmiotowa decyzja Wójta Gminy K. stała się ostateczna. W razie umorzenia postępowania głównego postępowanie uzgodnieniowe staje się bowiem bezprzedmiotowe. Wskazuje na to art. 105 § 1 Kpa, który stanowi, że w przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz - Kodeks Postępowania Administracyjnego, 1996, s. 462). Przyjmuje się, iż z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 Kpa) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80). W niniejszej sprawie rolą Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska było także ustalenie, czy nie zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania ze względu na pewne zdarzenie prawe. Zdarzeniem tym jest, jak podnoszą skarżący, decyzja z dnia [...] stycznia 2009 nr [...] Wójta Gminy K., Sygn. akt IV SA/WA 1398/09 który umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem działce nr [...] oraz przyłączy infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie G. na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zauważyć bowiem należy, iż postępowanie uzgodnieniowe wszczyna organ prowadzący postępowanie główne w sprawie ustalenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie to ma określony tryb i prawną formę zakończenia, a zgodnie z przepisem art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się do niego art. 106 Kpa. Wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a więc w postępowaniu głównym. Oznacza to, że postępowanie uzgodnieniowe zakończone określonym wynikiem, mające wyłącznie charakter akcesoryjny, jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie, które powinno być przeprowadzone przed wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Mając na uwadze przyjęte [przez ustawodawcę rozwiązania należy uznać, iż w przypadku gdy postępowanie główne zostanie umorzone, to bezprzedmiotowe staje się również prowadzenie postępowania wpadkowego (tu uzgodnieniowego). Jego wynik nie będzie miał bowiem już żadnego znaczenia w sprawie. Z przytoczonych względów, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 Kpa. Organ nie poczynił stosownych ustaleń, które prowadziłyby do wniosku, iż dalsze prowadzenie postępowania w sprawie o uzgodnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy było celowe. Wskazane uchybienie procesowe mogło mieć, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy. O zwrocie kosztów, w pkt 3 sentencji, orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpatrzeniu odwołania, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zastosuje się do wskazań Sygn. akt IV SA/WA 1398/09 zawartych w uzasadnieniu tego wyroku. W szczególności ustali czy decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2009 nr [...] stała się ostateczna i w zależności od poczynionych ustaleń wyda właściwe rozstrzygnięcie.