VII SA/Wa 1568/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. K. i D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. K. i D. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku B. i D. K., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], którą stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], wydanych w przedmiocie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia B. i D. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalną o powierzchni zabudowy 77,87 m2, powierzchni użytkowej 119,79 m2, powierzchni całkowitej 249,30 m2 i kubaturze 467,30 m3, na działce nr ewid. [...], położonej w S. przy ulicy [...], oraz nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dobudowanej części obiektu budowlanego. Stan sprawy przedstawia się następująco. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 14 września 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił, że inwestorzy rozpoczęli budowę ww. obiektu na podstawie nieostatecznej decyzji Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], Wojewoda [...] uchylił ww. decyzje o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestorów określone obowiązki. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości w złożonej przez inwestorów dokumentacji, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...], nałożono na inwestora obowiązek ich usunięcia w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 kwietnia 2008 r. Wobec nie usunięcia wskazanych przez organ nieprawidłowości, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], nakazał rozbiórkę dobudowywanej części budynku mieszkalnego. Decyzja ta została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 211/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. i M. J. na ww. decyzję znak: [...], wskazując, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji rozważy możliwość zastosowania trybu legalizacji wykonanych robót przewidzianego przepisami art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, biorąc pod uwagę ukształtowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej ww. rozbudowy oraz uwzględnieniu wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 211/08 - zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił B. i D. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dobudowanej części obiektu budowlanego. Organ wskazał, że wziął pod uwagę fakt, iż roboty budowlane przy rozbudowie przedmiotowego budynku zostały już wstrzymane postanowieniem z dnia 29 stycznia 2008 r. oraz, że postanowieniem tym inwestor został również zobowiązany do przedłożenia projektu budowlanego prowadzonej rozbudowy, który przedłożył w dniu 9 września 2008 r. Dlatego nie wydając postanowienia o wstrzymaniu robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję znak: [...], podnosząc, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, czego potwierdzeniem jest orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz wskazania, co do dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51, zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 211/08. Z wnioskiem o stwierdzeni nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], wystąpili A. i M. J., wskazując na rażące naruszenie porządku prawnego, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej, naruszenie słusznego interesu obywateli, poprzez uznanie możliwość "zatwierdzenia projektu zamiennego", na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, mimo że nie istniała w obrocie prawnym żadna decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organy nadzoru budowlanego zarówno stopnia wojewódzkiego, jak i powiatowego prawidłowo skorzystały z procedury legalizacyjnej przewidzianej w przepisie art. 51 ust 1 Prawa budowlanego. Jednakże ww. organom umknęło, że inwestor nie legitymował się już jakimkolwiek tytułem do wykonania robót oraz zatwierdzoną stosowną decyzją dokumentacją budowlaną związaną z rozbudową spornej części budynku oraz projektem budowlanym zawierającym projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz inne elementy, o których mowa w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Skoro w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę nigdy nie weszła do obrotu prawnego, tj. nie stała się ostateczna, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, a wydanie takich decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).Ponadto wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 winno być poprzedzone stosownym postępowaniem – na podstawie art. 51. Jednakże wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego jest niemożliwe w sytuacji, gdy nie było bądź nie ma już "pierwotnego" pozwolenia na budowę. Istotne odstępstwa odnoszą się bowiem do robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym, który podlegał zatwierdzeniu w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli natomiast nie było bądź już nie ma tegoż "pierwotnego" projektu budowlanego, nie można mówić o jakichkolwiek istotnych (bądź nieistotnych) odstępstwach, albowiem brak jest punktu odniesienia jakim może być tylko "pierwotny" projekt budowlany. Dodatkowo organy powinny rozważyć, czy należy nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym wypadku rozbudowa części budynku mieszkalnego, zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Wykonanie przez inwestora obowiązku wynikającego z treści art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi dopiero podstawę do wydania przez organy nadzoru budowlanego na wniosek inwestora decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1). Z kolei w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie stanowi to podstawę do wydania decyzji bądź o rozbiórce obiektu lub jego części, bądź o zastosowaniu innego środka na mocy art. 51 ust. 3 pkt 2, z zastosowaniem odpowiednio obu tych przepisów z mocy upoważnienia zawartego w art. 51 ust. 7 ustawy. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowane w trybie nieważnościowym decyzje zapadły w postępowaniu, które toczyło się na podstawie dwóch odmiennych trybów - pierwotnie postępowanie prowadzone było w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a następnie - w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Stanowi to dodatkową przesłankę do wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpili B. i D. K., wskazując, że w dniu 9 września 2009 r. przedstawili stosowny projekt budowlany, co należy traktować jako wykonanie obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ich ocenie brak jest podstaw do stwierdzenie nieważności opisanych wyżej decyzji. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. własną decyzję, podtrzymując w całości zawartą w niej argumentację. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i D. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie skarżących ww. decyzje zapadły z naruszeniem: - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), ponieważ przy ich wydaniu doszło do pominięcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 211/08; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że zachodzi w niniejszej sprawie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), podczas gdy faktycznie takie naruszenie prawa nie nastąpiło, W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa. Rzeczą Sądu, w świetle przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), było dokonanie oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Szczególnego podkreślenia wymaga w niniejszej sprawie to, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym jakim jest postępowanie nieważnościowe (art. 156 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, publ. OSN 1994, z. 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, publ. ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, publ. Lex Nr 165717). Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Inwestor rozpoczął budowę przed uostatecznieniem się decyzji pozwolenia na budowę. Taki stan nie należy kwalifikować w warunkach legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Legalizacja takiej inwestycji powinna być prowadzona w trybie przepisu art.. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Powyższą zasadę wskazał organom nadzoru budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uzasadnieniu wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 211/08. Wcześniej, bo w dniu 29 stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia projektu budowlanego przedmiotowej dobudowy. Organy nadzoru budowlanego, po tym jak zgodnie z ww. wytycznymi Sądu wdrożyły tryb postępowania przewidziany w przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane, nadal egzekwowały obowiązek związany ze złożeniem projektu budowlanego jako wynikający z postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w toku postępowania odwoławczego została wyeliminowana decyzja pozwolenia na budowę organu pierwszej instancji. W tych warunkach zapadły kontrolowane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzje organów obu instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienia robót budowlanych z nałożeniem na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dobudowanej części obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu ww. decyzjom nie można postawić skutecznie zarzutu rażącego naruszenia prawa. Prawdą jest, że co do zasady tryby przewidziane w przepisach art. 48 i 51 ustawy Prawo budowlane nie powinny być łączone, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ale wada ta w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma żadnych istotnych skutków dla procesu legalizacji przedmiotowej inwestycji. Zarówno w trybie art. 48, jak i w trybie przepisu art. 51 legalizacja była możliwa. Jak wykazało postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka sąsiednia nie ma charakteru działki budowlanej i zbliżenie dobudowy do granicy nie jest ograniczone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Złożony projekt budowlany odpowiada przepisom prawa. Dodatkową gwarancję, że obiekt będzie zgodny z przepisami prawa stwarza nałożony na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej dobudowy. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa przez połączenie wyżej wskazanych trybów postępowania wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane, ale racje ekonomiczne oraz skutki, które wywołują kontrolowane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzje powodują, że można je w pełni zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności jako akty wydane przez organy praworządnego państwa. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.)