I SA/Wa 1209/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. S., A. P., J. L. i P. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] stycznia 1977 r., nr [...] o odmowie przyznania A. i F. P. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...]. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...].01.1977r., nr [...] Naczelnik Urzędu Dzielnicowego W. odmówił A. i F. P. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przewidziany został pod inwestycje zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].05.1976r. W wyniku złożonego przez następców prawnych byłych właścicieli w/w nieruchomości wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...].01.1977r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].09.2001 r. stwierdził jej nieważność. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...].12.2001 r., nr [...] uchylił w całości rozstrzygnięcie Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...].01.1977r. Po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez strony Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16.10.2003r. sygn. akt I SA 175/02 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].12.2001r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...].09.2001 r. wskazując w wyroku, że organy w prowadzonych przez siebie postępowaniach nie wyjaśniły należycie sprawy, czym naruszyły przepisy art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].04.2004r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...].01.1977r. Na skutek złożonego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].09.2004r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].04.2004r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].05.2006r., nr [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...].01.1977r., nr [...] o odmowie przyznania A. i F. P. prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. S., A. P. oraz J. i P. L. W odwołaniu strony wskazały, że przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...].07.1969r., nr [...] na cele mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie stało w sprzeczności z uprzednim jej wykorzystywaniem przez dotychczasowych właścicieli. Rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przewidziany został pod inwestycje zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...].05.1976r., nr [...]. Obecnie powyższa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym Uniwersytetu W. Zgodnie z art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1356) z dniem wejścia w życie w/w ustawy, tj. z dniem 1.09.2005r. grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się własnością uczelni. W dniu wydania przedmiotowej decyzji dekretowej obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Plan Ogólny W. zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...].07.1969r., nr [...]. Zgodnie z tym planem przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] znajdowała się w jednostce planistycznej MD-5, z przeznaczeniem terenu na funkcje mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy, z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zgodnie z decyzją z dnia [...].05.1976r., nr [...] o lokalizacji inwestycji wydaną - po rozpatrzeniu wniosku Uniwersytetu W. - przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu W., na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo Budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229) oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48) ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla studenckiego przy ul. [...] i przy ul. [...] o powierzchni [...] ha. Integralną część w/w decyzji lokalizacyjnej stanowiły wytyczne urbanistyczne oraz decyzja lokalizacyjna nr [...] wydana przez Stołeczną Komisję Planowania Urzędu W., z której wynika, że teren objęty tymi decyzjami znajduje się w kwartale ograniczonym ulicami: od północy - ul. [...], od wschodu - ul. [...], od południa - terenem projektowanego zbiornika retencyjnego, a od zachodu - ul. [...]. Przedmiotowa nieruchomość ozn. nr hip.[...] znajdowała się wewnątrz kwartału ulic objętego decyzją lokalizacyjną z dnia [...].05.1976r. Wydana decyzja lokalizacyjna z dnia [...].05.1976r. nie kolidowała z ustaleniami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, nie utraciła również ważności, w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...], do dnia wydania kwestionowanej decyzji przez Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...].01.1977r. W dacie wydania przedmiotowej decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W., na gruncie w/w nieruchomości znajdował się dom 1-piętrowy o pow. [...] m2, garaż blaszany i budynek warsztatowy parterowy. Ponadto organ ustalił, że byli właściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] zamierzali na powyższej nieruchomości realizować własne cele mieszkaniowe oraz funkcje usługowe, tj. prowadzić warsztat samochodowy. Ponadto z pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...].10.1972r. oraz z pisma Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...].09.1975r. wynika, że powyższe zabudowania nie były przewidziane do adaptacji stałej i winny ulec rozbiórce. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie istniała decyzja lokalizacyjna, mająca swoje oparcie w planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którą nieruchomość przeznaczono pod budowę osiedla studenckiego dla Uniwersytetu W., to w ówczesnym stanie faktycznym i prawnym byli właściciele gruntu nie mogli z niego korzystać w sposób dotychczasowy. Byli właściciele deklarowali zamiar realizowania na przedmiotowej nieruchomości własnych celów mieszkaniowych, z wykorzystaniem usytuowanego na nieruchomości jednopiętrowego domu jednorodzinnego oraz celów usługowych, co pozostawałoby w kolizji z przeznaczeniem przedmiotowego terenu według ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego na funkcje mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. S., A. P., J. L. i P. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż organ właściwy w sprawie był zobligowany do poczynienia ustaleń w kwestii możliwości bądź braku możliwości dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli przed wydaniem decyzji. Zebrany w sprawie materiał nie zawiera żadnych dokumentów pochodzących z okresu poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 1977 r. Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W., które dowodziłyby, iż organ przed wydaniem decyzji zbadał wskazaną kwestię. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż organ nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku zbadania czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania, ergo wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżących za nieprawdziwe należy uznać stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. [...]: iż "ustalono, że byli właściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] zamierzali na powyższej nieruchomości realizować własne cele mieszkaniowe oraz usługowe (...)". Ustaleń takich nie poczyniono, jak wykazano, zarówno przed wydaniem spornej decyzji, jak i po jej wydaniu. Niemożliwość dokonania ustaleń ma charakter obiektywny, bowiem byli właściciele nie żyją, zaś stroną postępowania od co najmniej 20 lat są ich następcy prawni, którzy nie mogą w sposób wiążący deklarować osobistych zamiarów swoich nie żyjących przodków. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę wniesioną w niniejszej sprawie należy uwzględnić. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość [...] położona przy ul. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. po wejściu w życie ww. dekretu z dnia 26 października 1945r. przedmiotowa nieruchomość, na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa, stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950r. o terenowych organach władzy państwowej (Dz.Nr 14, poz. 130). Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu mógł w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (później prawa własności czasowej, obecnie zaś prawa użytkowania wieczystego) lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Byli właściciele omawianej nieruchomości złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości w dniu [...].05.1948 r. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku decyzją z dnia [...].01.1977 r., nr [...] wydaną z upoważnienia Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. odmówiono zainteresowanym przyznania prawa użytkowania wieczystego do powyższej nieruchomości położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że korzystanie przez wnioskodawcę z ww. gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu, przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę osiedla studenckiego dla Uniwersytetu W. - zgodnie z lokalizacją nr [...] z dnia [...].05.1976r. Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) ustanawiał sztywne reguły, w których należało uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu, jeżeli zostały spełnione przesłanki wymienione w treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, dotyczące: złożenia wniosku przez podmiot do tego legitymowany, w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie, - korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela dającego się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Jeżeli więc zostały spełnione łącznie wyżej wymienione przesłanki, to wówczas gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznania prawa użytkowania wieczystego. Brak tym samym spełnienia jednej z przesłanek, które zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu powinny być spełnione kumulatywnie, powodował, iż decyzja rozstrzygająca wniosek o przyznanie własności czasowej winna orzekać o odmowie żądanego prawa. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy m.in. pisma A. i F. P. z dnia [...].08.1958r. oraz pisma Prezydium Rady Narodowej w W. Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej z dnia [...].09.1958r. wynika, że właściciele omawianej nieruchomości złożyli wniosek w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 ww. dekretu i byli w posiadaniu tego gruntu w dacie jego złożenia tj. w dniu [...].05.1948r. Przedmiotowa nieruchomość w dniu [...].01.1977r. - tj. w dacie podjęcia kwestionowanej decyzji - znajdowała się - według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonego Uchwałą Prezydium Rady Narodowej w W. Nr [...] z dnia [...].07.1969 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 15 września 1969r. Nr 9, poz. 128 - w jednostce planistycznej MD-5, z przeznaczeniem terenu na funkcje mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Na przedmiotowej nieruchomości ozn. hip. [...] usytuowany był dom jednopiętrowy o pow. [...] m2, garaż blaszany i budynek warsztatowy parterowy. Zgodnie z ustaleniami powołanego wyżej planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości została wydana przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu W. decyzja o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...].05.1976r. na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo Budowlane (Dz.U.Nr 38, poz. 229) oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48). Z treści ww. decyzji wynika, że po rozpatrzeniu wniosku Uniwersytetu W. w sprawie lokalizacji osiedla studenckiego, ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji na terenie położonym w Dzielnicy M. przy ul. [...]. Integralną część tej decyzji stanowiły kompleksowe wytyczne urbanistyczne oraz decyzja lokalizacyjna Nr [...] wydana przez [...] Komisję Planowania Urzędu W., z której wynikało, że teren objęty tymi decyzjami znajduje się w kwartale ograniczonym ulicami; od północy - ul. [...], od wschodu ul. [...], od południa - teren proj. zbiornika retencyjnego, a od zachodu - ul. [...]. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się wewnątrz kwadratu ulic objętego decyzją lokalizacyjną z dnia [...] maja 1976r. Jak wynika z materiałów zgromadzonych przez organ w aktach sprawy (m.in. pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...].10.1972r. i pisma Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...].09.1975r.) istniejące na przedmiotowej nieruchomości zabudowania tj. dom jednorodzinny, garaż blaszany i budynek warsztatowy nie były przewidziane do adaptacji stałej i podlegały rozbiórce. Natomiast z dodatkowych ustaleń dokonanych w toku prowadzonego postępowania (pismo Pani M. S., Pana A. P. i Państwa J. i P. L. z dnia [...].01.2006r.) wynika, iż b. właściciele omawianej nieruchomości zamierzali na powyższej nieruchomości realizować własne cele mieszkaniowe oraz funkcje usługowe. W ocenie Sądu organy błędnie przyjęły, iż wobec przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod funkcje mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy, z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zlokalizowania na tym terenie osiedla studenckiego Uniwersytetu W. - zgodnie z w/w lokalizacją nr [...] z dnia [...].05.1976 r. - spełnione zostały wymogi art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64) który rozszerzył przesłanki określone dekretem z dnia 26 października 1945r. uzasadniające odmowę przyznania własności czasowej. W konsekwencji organ błędnie przyjął, iż z uwagi na wskazane wyżej przeznaczenie omawianej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego i zlokalizowanie na tym terenie osiedla studenckiego Uniwersytetu W. nie mogły być realizowane cele własne b. właścicieli oraz ich następców prawnych. Organ co prawda uzupełnił materiał dowodowy w sprawie, jednakże w ocenie Sądu błędnie zinterpretował plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...]. 07. 1969 r., nr [...]. Z planu tego wynikało, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem Sądu takie przeznaczenie omawianej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza również zabudowy jednorodzinnej. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że organy obu instancji nie wyjaśniły należycie sprawy, czym naruszyły art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.