II GZ 61/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1185/09 w zakresie zawieszenia postępowania w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1185/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rezerwacji częstotliwości. Sąd stwierdził, że w dniu 2 października 2007 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) ogłosił wyniki postępowania przetargowego na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmowała 49 dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710 – 1730 MHz i 1805 – 1825 MHz na obszarze całego kraju do wykorzystania w publicznej sieci telekomunikacyjnej. Pismami z dnia 23 października 2007 r. trzy podmioty biorące udział w postępowaniu przetargowym, tj. P. T. K. C. Sp. z o.o. w W., P. T. C. Sp. z o.o. w W. i I. B. GmbH z siedzibą w K., Niemcy, złożyły wnioski o stwierdzenie nieważności ww. postępowania przetargowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Prezes UKE odmówił stwierdzenia nieważności przetargu na rezerwacje częstotliwości kanałów radiowych. Strony, które złożyły wnioski o stwierdzenie nieważności przetargu, odwołały się od powyższej decyzji. Organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] uznał odwołanie za niezasadne. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyli P. T. . Sp. z o.o. oraz PTK Centertel Sp. z o.o. Postanowieniem z dnia 9 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2336/08, Sąd odrzucił skargę PTK C. ze względu na złożenie jej po terminie, natomiast w sprawie ze skargi P. T. C. wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2335/08, uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. Na ww. wyrok skargi kasacyjne złożyli w dniach 2 i 6 listopada 2009 r. Prezes UKE, M. Sp. z o.o. w W. i Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji w Warszawie. W tym czasie wnioski o rezerwację częstotliwości złożyły C.N. S.A. w W., P. S.A., M. Sp. z o.o. oraz P. T. C. Sp. z o.o. W dniu [...] listopada 2007 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...], którą dokonał rezerwacji omawianych częstotliwości na rzecz C.N. S.A. i M. Sp. z o.o. oraz odmówił rezerwacji częstotliwości na rzecz P. T. C. oraz P. S.A. Pismem z dnia 13 grudnia 2007 r. P. T. C. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji. Prezes UKE decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał mocy ww. decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. P. S.A. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. przedmiotową skargę na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie jej oraz decyzji I instancji. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2009 r. rozstrzygająca kwestię rezerwacji częstotliwości została wydana po przeprowadzeniu postępowania przetargowego. W związku z uchyleniem przez WSA w W. wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r. decyzji Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz z dnia [...] listopada 2007 r. odmawiających unieważnienia ww. postępowania przetargowego, w ocenie Sądu rozstrzygnięcie omawianej sprawy jest uzależnione od prawomocnego wyniku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2335/08. Zastosowanie w sprawie znalazł zatem art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd podniósł ponadto, że zawieszenie niniejszego postępowania stwarza podstawę do zapobiegnięcia późniejszemu wznowieniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Stwierdzenie zaś w toku niniejszej sprawy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego obliguje Sąd do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. W zażaleniu P. S.A. w W. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia w całości. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w okolicznościach procesowych niedających podstawy do takiego działania, a także naruszeniu art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia dokonanego w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem Spółki, w sprawie nie zachodzi tego rodzaju zależność między dwoma postępowaniami, że bez rozstrzygnięcia (zakończenia) jednego z tych postępowań nie jest możliwe rozstrzygnięcie (zakończenie) drugiego postępowania. Przetarg oraz postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości zostały na gruncie przepisów ustawy – Prawo telekomunikacyjne ukształtowane jako dwa odrębne postępowania, pozostające ze sobą w związku funkcjonalnym polegającym na tym, że uczestnikami postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości mogą być jedynie podmioty, które uprzednio brały udział w przetargu, a rezerwacja częstotliwości – w postępowaniu w sprawie rezerwacji częstotliwości – może zostać dokonana wyłącznie na rzecz takiego podmiotu, który został wyłoniony jako "zwycięzca" przetargu. Błędne jest jednak stanowisko Sądu I instancji, jakoby podważenie prawidłowości przeprowadzenia przetargu prowadziło automatycznie do podważenia decyzji wydanej w wyniku postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości. Brak jest na gruncie prawa telekomunikacyjnego przepisu, który dekretowałby tego rodzaju skutek w odniesieniu do przetargu dotyczącego rezerwacji częstotliwości. Polskie prawo administracyjne nie zna konstrukcji wadliwości decyzji administracyjnych z mocy samego prawa, również w przypadku zmian stanu faktycznego decyzji. Spółka podkreśliła, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. wprowadza obligatoryjne uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi wystąpienie przesłanki dającej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a nie jedynie ryzyko wystąpienia tego rodzaju przesłanki. Taka regulacja sprzyja zachowaniu ekonomii procesowej i zwiększeniu ochrony interesów stron postępowania. Zdaniem Spółki unieważnienie przetargu stanowi samoistną, szczególną podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, niemieszczącą się w zakresie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., lecz przewidzianą w art. 118d ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Fakt, że ustawodawca uznał unieważnienie przetargu za okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości, daje podstawę do przyjęcia, że postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne powinno być prowadzone bez względu na przebieg postępowania dotyczącego ewentualnego unieważnienia przetargu. Nie może natomiast abstrahować od wyniku takiego postępowania, jakim jest (ewentualne) unieważnienie przetargu. Spółka podniosła, że nawet jeśli kontrola sądowoadministracyjna decyzji o odmowie unieważnienia przetargu zostanie zakończona prawomocnym wyrokiem, to efektem tego wyroku nie będzie powstanie nowej okoliczności mającej charakter niezbędnej do wyrokowania w sprawie niniejszej. Ponadto, zastosowanie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. zakłada, że decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu. Tymczasem z przepisów prawa telekomunikacyjnego ani jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika, aby sytuacja taka miała miejsce. Decyzja wydawana w sprawie rezerwacji częstotliwości jest wydawana w toku samodzielnego postępowania administracyjnego, które nie jest poprzedzane żadnym innym postępowaniem administracyjny czy sądowym. Spółka podkreśliła również, że decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości będzie podlegała odrębnej kontroli instancyjnej, jak i sądowoadministracyjnej, ponieważ od decyzji tej będzie przysługiwała skarga, która zostanie rozpatrzona w osobnym postępowaniu przed WSA i następnie NSA. Nawet więc gdyby zawieszone w sprawie postępowanie zostało zakończone, a przetarg unieważniony w późniejszym terminie, podmioty zainteresowane rezerwacją nie zostaną pozbawione ochrony prawnej. Odnośnie drugiego zarzutu zażalenia Spółka stwierdziła, że WSA ograniczył się w uzasadnieniu do szczegółowego opisania stanu faktycznego, zaistniałego jako efekt rozstrzygnięcia przetargu i przeprowadzenia postępowania, w wyniku którego została wydana decyzja rezerwacyjna. Wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia ograniczyło się natomiast do trzech zdań, niepowiązanych z sobą pod względem treściowym i logicznym. Działająca na prawach strony P. T. C. sp. z o.o. w W. w piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2010 r. poparła zażalenie P. S.A. w całości. Na uzasadnienie stanowiska podniosła, iż w sprawie brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W żadnym razie powołany przepis nie wskazuje jako podstawy zawieszenia postępowania ewentualnego wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto podniesiono, że w przypadku gdy w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2335/08 dojdzie do unieważnienia przetargu, zachodzić będzie podstawa wznowienia postępowania, określona w art. 118d ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie z powyższej przyczyny następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie sądu, który zobligowany jest rozważyć, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie. Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, w tym również sądowoadministracyjnego, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takim przypadku w sprawie sądowoadministracyjnej występuje tzw. zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna), czyli sytuacja, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik postępowania, a tym samym uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Mając na uwadze względy celowości oraz ekonomii procesowej, sąd zawieszając w sprawie postępowanie powinien mieć na względzie możliwość wystąpienia w przyszłości zarówno przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym toczącym się postępowaniu. Przy czym rozważając kwestie związane z możliwością wznowienia postępowania administracyjnego sąd winien uwzględniać, że nie wszystkie przesłanki wymienione w art. 145 k.p.a. stanowią podstawę do uchylenia przez sąd decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Treść tego przepisu wskazuje, że niezbędną przesłanką pozwalającą sądowi uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na zaistnienie okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia postępowania jest to, aby powstanie tej okoliczności dało się zakwalifikować jako naruszenie prawa przez organ. W przepisie tym dokonano podziału przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego, na takie, które są rezultatem naruszenia prawa procesowego i na takie, którym tej cechy przypisać nie można. Tylko pierwsza z tak wyodrębnionych grup przyczyn wznowieniowych może przy tym stać się podstawą dla uchylenia zaskarżonej decyzji. Innymi słowy na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. niezbędne jest podzielenie przesłanek wznowieniowych na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" (art. 145 § 1 pkt 114 i 6 k.p.a.) i na przesłanki, którym nie da się przypisać tej cechy. Tylko pierwsza z tak wyodrębnionych grup stanowi podstawę do uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Pogląd powyższy został wyrażony na gruncie nieobowiązującego już art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), którego treść jest tożsama z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i został zaaprobowany na gruncie tej regulacji (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97 z glosą J. Zimmermanna, opubl. OSP 2000, z. 1, s. 51 i n.; wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2000 r. sygn. akt III SA 4728/97, opubl. OSP 2000, z. 1, p. 16; wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r. sygn. FSK 2045/04, opubl. Mon. Pod. 2006 r. nr 3, s. 45; wyrok NSA z dnia 23 września 2004 r. sygn. FSK 641/04 niepubl.; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt I FSK 306/05 niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, iż zawieszenie postępowania w tej sprawie stwarza podstawę do zapobieżenia późniejszemu wznowieniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Dalej Sąd wskazał, że stwierdzenie w toku niniejszej sprawy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego obliguje Sąd do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Zatem Sąd uznał, że okoliczności te dają podstawę do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawione powyżej rozważania dotyczące przyczyn uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., stanowiska Sądu I instancji nie można uznać za trafne. Ewentualne okoliczności związane z unieważnieniem przetargu nie stanowią kwestii wstępnej w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w sprawie rezerwacji częstotliwości. Poza tym w myśl art. 118d ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) unieważnienie przetargu albo konkursu stanowi podstawę wznowienia postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości dokonanej po przeprowadzeniu tego przetargu albo konkursu. Z regulacji tej wynika zatem, że dopóki przetarg nie zostanie prawomocnie unieważniony postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości toczy się nadal. Brak zatem podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w sprawie dotyczącej rezerwacji częstotliwości do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie dotyczącej odmowy unieważnienia postępowania przetargowego. Konkludując stwierdzić należy, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. oraz z art. 118d ust. 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie toczącej się pod sygn. akt VI SA/Wa 2335/08. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 185 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.