II SA/Kr 1288/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody z dnia 3 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala. II SA/Kr 1288/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] września 2008r. znak: [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 2, art. 148 § 1 oraz art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r. nr 98 póz. 1071 z późn. zm), po ponownym rozpatrzeniu wniosku S.K. z dnia 14.07.2006 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...].09.2002 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą na rzecz J. i R.R. pozwolenia na budową na przyłącz wodociągowy (zlokalizowany na działce nr 1, 2 obr. [...] ) do budynku mieszkalnego na działce 3 i 4 obr. [...] przy ul. Z. w K. - odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu organ l instancji wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...] .09.2002r., znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz J. i R.R. pozwolenia na budowę na przyłącz wodociągowy. W dniu 7 września 2005r. S.K. złożył wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania wskazując jako podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Decyzją z dnia [...] listopada 2005r. Prezydenta Miasta K. odmówił wznowienia postępowania z uwagi na upływ jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania - zgodnie z art. 148 § 1 kpa. Od tej decyzji odwołanie złożył S.K. . Decyzją z dnia [...] maja 2005r. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu 18 lipca 2006r. S.K. złożył kolejny wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania, tym razem powołał się na przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2006r. odmówiono wznowienia postępowania ze względu na upływ jednomiesięcznego terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie. Na skutek odwołania złożonego od tej decyzji przez S.K. Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2007r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2006r i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako przyczynę uchylenia wskazano niezgodność decyzji odmawiającej wznowienia z treścią wniosku o wznowienie. W odmowie powołano się na art. 145 § 1 pkt 5 podczas gdy wnioskodawca wskazywał przepisy art. 145 § 1 pkt 1 oraz 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. ponownie odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania uzasadniając to faktem, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot nie będący stroną w sprawie. Na skutek złożonego przez S.K. odwołania,. Wojewoda w dniu [...] sierpnia 2008 r. wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] .04.2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. S.K. , z chwilą nabycia działki nr 1, obr. [...] , nabył obowiązki i prawa związane m. in. z uczestniczeniem w postępowaniach administracyjnych nadzwyczajnych w stosunku do decyzji zapadłych przed datą nabycia nieruchomości. Po ponownym przeanalizowaniu stanu faktycznego organ l instancji stwierdził, iż zgodnie z włączonym do akt sprawy raportem z ewidencji gruntów – S.K. nie jest już właścicielem działki nr 1. Skutki ewentualnego uchylenia przedmiotowej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie mogą więc wnioskodawcy dotyczyć, a zatem nie posiada on interesu prawnego uzasadniającego jego udział w przedmiotowym postępowaniu. W przypadku, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną występuje podmiot nie będący stroną tego postępowania, niedopuszczalnym jest jego wznowienie, a organ administracji zobligowany jest do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 K.p.a. Organ zwrócił ponadto uwagę, że odnośnie przedmiotowej decyzji toczyło się postępowanie w trybie nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej. Dnia 17.11.2004 r., S.K. wystąpił bowiem do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2002 r., wskazując jako podstawę stwierdzenia nieważności naruszenie art. 32 ust 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, polegające na tym, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr 1 a zatem powołał się na przesłankę, której użył również składając kolejne wnioski o wznowienie postępowania. Decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2006 r. (znak: [...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...].11.2005r. o odmowie wznowienia postępowania ze względu na nie zachowanie terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie zawiera uzasadnienie, które mówi, iż w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, S.K. w dniu 2.03.2005 r. zapoznał się z całością materiału dowodowego w sprawie, który można wykorzystać składając wniosek o wznowienie postępowania na podstawie którejkolwiek przesłanki z art. 145 K.p.a. Mając to na względzie, organ stwierdził, iż wnioskujący występując z kolejnymi wnioskami o wznowienie, nie zachował jednomiesięcznego terminu o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Odwołanie od tej decyzji złożył S.K. podnosząc, że porozumienie dotycząc wyrażenia zgody na budowę wspólnego przyłącza wodociągowego między inwestorami nie oznacza prawa do dysponowania nieruchomością. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że obecnym właścicielem działki nr 1 jest M.M. . W związku z powyższym skarżącemu nie przysługuje legitymacja strony postępowania, nie posiada on bowiem interesu prawnego o którym mowa w art. 28 kpa. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S.K. , podnosząc, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało przed datą sprzedaży działki. Zdaniem skarżącego fakt sprzedaży działki nie skutkuje pozbawieniem go interesu prawnego. Zaskarżone decyzje spowodowały powstanie po jego stronie straty wynikającej ze sprzedaży działki po zaniżonej cenie. W związku z powyższym ma on interes w dochodzeniu naprawienia tej szkody, a zatem w dalszym ciągu przysługują mu prawa strony w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z kolei art. 149 § 3 k.p.a. przesądza, iż odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Przesłanką złożenia skutecznego wniosku o wznowienie postępowania, w przypadku o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest brak udziału danego podmiotu (domagającego się wznowienia postępowania) w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, przy czym podmiot ten musi mieć status strony w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie oraz zachować ten status do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania, przez podmiot nie mający przymiotu strony, powinien skutkować wydaniem przez organ decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W sytuacji takiej występuje bowiem niedopuszczalność wznowienia z tzw. przyczyn podmiotowych. Przepisem który określa cechy strony postępowania administracyjnego jest art. 28 k.p.a. który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawową cechą charakteryzująca stronę postępowania administracyjnego jest zatem jej "interes prawny" w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, określany jako kwalifikowany interes faktyczny tj. nie tylko interes rozumiany jako zainteresowanie podmiotu co do danego rozstrzygnięcia administracyjnego (co wyraża interes faktyczny) ale również materialnoprawna podstawa tego zainteresowania wywodzona z prawa administracyjnego. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, podzielany także przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę, iż interes prawny o którym mowa w art. 28 ma materialnoprawny charakter który swoje źródło ma w normach prawa administracyjnego. Przytoczyć tu można dla przykładu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r. IV SA 2164/97 LEX nr 43262 gdzie sąd przyjął, iż interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku między obowiązującą normą materialnego prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu tj. sferą jego praw lub obowiązków. Brak zatem podstaw do uznania danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy nie istnieje norma wywiedziona z przepisu administracyjnego prawa materialnego z którego wynikają dla niego konkretne prawa lub obowiązki. W sytuacji takiej jest skarżący. Z chwilą wyzbycia się własności nieruchomości (działki nr 1 ) utracił on status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej nieruchomości. Brak bowiem aktualnie jakichkolwiek norm prawa administracyjnego z którego mógłby on wywieść swój interes prawny związany z tą nieruchomością. Interes ten nie może być w szczególności wywodzony z zamiarów dochodzenia odszkodowania związanego z obniżeniem wartości nieruchomości. Odszkodowania takiego można dochodzić w drodze procesu cywilnego a roszczenia te mają swoje źródło w materialnym prawie cywilnym. Jak mowa wyżej interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a wyraża się materialnoprawnych normach prawa administracyjnego. Z tej też przyczyny organy administracji zasadnie przyjęły, iż skarżący nie ma przymiotu strony postępowania a zatem decyzja o odmowie wznowienia postępowania jest zasadna. Ponadto stwierdzić należy, iż powoływanie się przez skarżącego na przyczynę wznowienia o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 tj. na okoliczność, iż decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, wymaga stwierdzenia tego przestępstwa w postępowaniu karnym. Organy administracji nie mają bowiem żadnych kompetencji do stwierdzania faktu popełnienia przestępstwa lub orzekania o braku przestępstwa w procesie podejmowania decyzji. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby zapadło jakiekolwiek orzeczenie sądu powszechnego, które fakt popełnienia przestępstwa przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieńiowego stwierdza lub też by toczyło się postępowanie przygotowawcze w tej sprawie. Co więcej z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie wynika, aby skarżący podejmował jakiekolwiek kroki by w drodze postępowania karnego okoliczność tą wykazać. Tym samym brak podstaw by wniosek skarżącego, w oparciu o wskazaną przez niego podstawę prawną uwzględnić. Wskazać też należy, iż wątpliwy jest podgląd organy II instancji wyrażony w decyzji z [...] 08.2008 r. zgodnie z którym skarżący jako następca prawny strony jest legitymowany do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Należy mieć tu na uwadze fakt, iż wznowienie postępowania to tryb nadzwyczajny, w którym można dochodzić wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji ostatecznej. Jest to postępowanie szczególne, stanowiące odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 145 § 1 wyczerpująco wylicza podstawy wznowienia postępowania nie dopuszczając wykładni rozszerzającej (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 1999 r. w sprawie IV SA 1739/97). Nieuczestniczenie w postępowaniu, które stanowi podstawę wznowienia, musi nastąpić bez winy strony. Oznacza to, że jest ono wynikiem błędu proceduralnego organu, którego konsekwencją było niedopuszczenie strony do postępowania. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2002 r. w sprawie III SA 2415/01). W orzecznictwie był niejednokrotnie wyrażany pogląd, iż następca prawny strony który sam nie uczestniczył w postępowaniu ma uprawnienia wynikające art. 145 § 1 pkt 4. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę pogląd ten jest dopuszczalny jedynie wtedy, kiedy uzupełni się go o stwierdzenie, iż wznowienia postępowania może domagać się następca prawny strony postępowania administracyjnego jedynie w sytuacji, kiedy bez własnej winy strona ta (poprzednik) nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją. Okoliczność tą winien jest wykazać podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania. Jak mowa wyżej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem wzruszania ostatecznych decyzji a przepisy dopuszczające możliwość wznowienia nie podlegają wykładni rozszerzającej. Przepis art. 145 § 1 pkt 4. mówi natomiast, iż żądać wznowienia może strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dopuszczalne jest zatem ubieganie się o wznowienie postępowania przez podmiot będący następcą prawnym strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, ale nie przez każdego następcze prawnego strony, choćby ta wcześniej uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, bądź też w nim nie uczestniczyła, ale brak tego uczestnictwa nie wynikał z zaniedbań organów administracji ale był skutkiem bądź woli tej strony - przejawiającej się w biernej postawie wobec toczącego się postępowania, bądź jest wynikiem jej zaniedbań tj. kiedy nie można jej przypisać braku winy odnośnie braku uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Z pisma skarżącego - wniosku o wznowienie, nie wynika aby jego poprzednik prawny (poprzedni właściciel działki 1 ) bez swojej nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem wniosku o wznowienie. Okoliczność ta wymaga także podkreślenia, gdyż także wpływa na negatywna oceną roszczeń skarżącego w zakresie jego wniosku o wznowienie postępowania, aczkolwiek ma znaczenie drugorzędne wobec wcześniej stwierdzonego, w stosunku do skarżącego, braku przymiotu strony uprawnionej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie przepisu art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.