I OSK 722/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1331/09 w sprawie ze skargi N. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1331/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N.J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...]sierpnia 1990 roku, Nr [...] Wójt Gminy Kleszczele orzekł o przejęciu na własność Państwa nieodpłatnie, w zamian za świadczenia rentowe, gospodarstwa rolnego bez budynków o powierzchni 9,76 ha położonego we wsi [...], gmina [...]. Pismem z dnia [...]lipca 200[...] roku N.J. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji podnosząc zarzut, iż nie podpisała wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego za rentę. Decyzją z dnia [...]marca 2009 roku, Nr [...]Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kleszczele z dnia [...]sierpnia 1990 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że istniały przesłanki do przejęcia gospodarstwa rolnego w zamian za rentę, gdyż istniejący następcy prawni odmówili jego przejęcia. Minister wskazał przepisy prawa, które były podstawą przejęcia gospodarstwa. Stwierdził również, że w aktach sprawy znajduje się wniosek o przekazanie gospodarstwa rolnego podpisany przez N.J.. Tym samym, zdaniem Ministra brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy Kleszczele dnia [...]sierpnia 1990 roku wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła N.J. podnosząc zarzut, iż wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego powinien być podpisany przez rolnika i jego małżonka. Zdaniem odwołującej się Minister błędnie ustalił, że w aktach sprawy znajduje się wniosek o przekazanie nieruchomości na własność Skarbu Państwa. W aktach znajduje się jedynie protokół z dnia [...]marca 1990 roku i nie ma w nim stwierdzenia, że N.J. wnosi o przekazanie gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa. Został on podpisany przez N.K., gdyż była ona przekonana, że jest to niezbędne, by mąż otrzymał rentę. Decyzją z dnia [...]czerwca 2009 roku, Nr [...]Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]marca 2009 roku. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się wniosek z dnia [...]marca 1990 roku dotyczący przyznania renty dla właściciela gospodarstwa rolnego, w którym znajduje się pkt B. 1 dotyczący przekazywania gospodarstwa na rzecz Państwa. Wniosek ten został podpisany przez N.J.. Świadczy to, zdaniem Ministra, o tym, że N.J. chciała wraz z mężem przekazać gospodarstwo rolne i uzyskać świadczenia rentowe. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła N.J. podnosząc zarzuty: a) naruszenia art. 1[...]6 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, b) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżąca podniosła zarzut, iż nie była informowana o zmianach ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników, które umożliwiały dzierżawę gospodarstwa dowolnej osobie fizycznej lub prawnej na okres 10 lat. Skarżąca stwierdziła, że jej zamiarem było wydzierżawienie swojego udziału w gospodarstwie zięciowi. Nadto, zdaniem skarżącej, Minister nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w szczególności do zarzutu dotyczącego treści protokołu z dnia [...]marca 1990 roku. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, że wady decyzji wyliczone w art. 1[...]6 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może bywać tylko elementem prowadzącym do tej oceny (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006 r., s. 720). Zatem istotą postępowania prowadzonego przez organ nadzoru jest badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w powołanym art. 1[...]6 § 1 k.p.a. lub w przepisach odrębnych. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z wad, o których mowa, obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 1[...]6 § 2 k.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. WSA w Warszawie wskazał, że Wójt decyzją z dnia 4 sierpnia 1990 r., działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. [...]2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz.133, Nr 3[...], poz. 190, z 1990 r. Nr 14, poz. 90), art. 44 i 4[...] ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 27 marca 1990 r. małżonków N. i P. J. zam. [...]w sprawie przekazania na własność Państwa w zamian za świadczenia rentowe gospodarstwa rolnego położonego na terenie wsi [...]gmina [...]: 1. przejął na własność Skarbu Państwa w zamian za świadczenia rentowe nieruchomość rolną o powierzchni 9,76 ha oznaczoną działkami nr [...], 1[...][...],[...],[...],[...] [...],[...],[...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]0[...], [...]22, [...]47 położoną we wsi [...]gmina [...]wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego własność P. J. i jego żony N.J., wyłączył spod przejęcia na rzecz Państwa działkę gruntu oznaczoną nr [...] o powierzchni ogólnej 0,28 ha, położoną na terenie wsi [...]i znajdujące się na niej zabudowania, na rzecz małżonków N. i P. J. ustalił prawo do użytkowania działki gruntu o powierzchni do 0,3 ha, ustalił wartość przejętych nieruchomości, stwierdził, że przejęte gospodarstwo rolne nie jest obciążone zadłużeniami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego wobec jednostek gospodarki uspołecznionej oraz hipotekami lub innymi prawami ujawnionymi w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów na rzecz osób trzecich. W świetle art. [...]2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania opisanej wyżej decyzji, Państwo przejmowało gospodarstwo rolne na wniosek rolnika, który nie mógł przekazać gospodarstwa następcy z przyczyn określonych w art. 2 pkt 6 lit. b) i nie mógł lub nie chciał przekazać gospodarstwa innej osobie. Stosownie do treści art. [...]9 ust. 3 i art. [...]7 ust. 1 wskazanej ustawy, o przekazaniu gospodarstwa rolnego Państwu, a także o ustaleniu powierzchni działki gruntu, która podlegała wyłączeniu z przejęcia orzekał w drodze decyzji terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. [...] pkt 19 lit. "a" i "b" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła wżycie w dniu 27 maja 1990 r. (art. 47), kompetencje do wydawania decyzji orzekającej o wielkości działki gruntu i decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo na wniosek rolnika przeszły na rejonowe organy rządowej administracji ogólnej. W myśl zaś art. 44 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, do czasu utworzenia rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, nie dłużej jednak niż przez 3 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy, należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego zadania i kompetencje przechodzące do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, stosownie do przepisów ustawy, realizować miały organy gminy. Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin nie zawierała szczególnej regulacji w zakresie właściwości miejscowej organu gminy orzekającego w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo i o wielkości działki gruntu wyłączonej z przejęcia. Stąd, znajdowały tu zastosowanie ogólne rozwiązania, zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, który w art. 21 ust. 1 pkt 1 stanowi, iż właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia. Nieruchomość rolna będąca przedmiotem kwestionowanej przez skarżącą decyzji położona była we wsi [...]w gminie [...]. W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...]sierpnia 1990 r. wydana została przez właściwy organ, to jest Wójta Gminy Kleszczele. Tym samym uznał, iż nie jest ona dotknięta wadą nieważności, o której mowa wart. 1[...]6 § 1 pkt k.p.a. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, iż decyzja Wójta została wydana z naruszeniem prawa, opisanym w art. 1[...]6 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej ze względu na brak wniosku rolnika), Sąd I instancji wyjaśnił, że ewentualne ustalenie, iż taka sytuacja faktycznie miała miejsce przesądziłoby nie tyle o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, a o wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Rażące naruszenie prawa następuje zaś wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji. Wedle Sądu I instancji, w dacie wydania kwestionowanej przez N.K. decyzji istniała podstawa prawna do wydania władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji o przekazaniu gospodarstwa rolnego na własność Państwa, a także o wyłączeniu z takiego przekazania działki gruntu, na której wzniesione były budynki lub ich część. Podstawę taką stanowiły wskazane powyżej art. [...]7 ust. 1 i art. [...]9 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz powołany w podstawie prawnej decyzji Wójta Gminy Kleszczele art. [...]2 tej ustawy. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Art. [...]2 powołanej ustawy warunkował dopuszczalność przejęcia gospodarstwa rolnego złożeniem wniosku przez rolnika. Zdaniem Sądu, w razie ewentualnego wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego bez wniosku uprawnionego podmiotu, nastąpiłoby rażące naruszenie tego przepisu. Jednoznacznie i niewątpliwie uzależniał on bowiem wydanie władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji od inicjatywy strony. Procedując i wydając decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe bez wymaganego wniosku organ administracji podjąłby więc działania rażąco (ewidentnie) sprzeczne z jasnym; niewymagającym wykładni przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Rozstrzygnięcie wydane po przeprowadzeniu postępowania bez wniosku byłoby więc obarczone wadą kwalifikowaną, jednakże nie byłoby wydane bez podstawy prawnej. Zasadniczo bowiem, w przepisach obowiązującego prawa istniała podstawa prawna do wydania tego rodzaju decyzji, tyle, że wyłącznie z inicjatywy uprawnionego podmiotu. W odniesieniu do powyższych rozważań Sąd I instancji podniósł, iż analiza akt przedmiotowej sprawy, nie pozwala podzielić stanowiska skarżącej, jakoby kwestionowana przez nią decyzja Wójta Gminy Kleszczele z dnia [...]sierpnia 1990 r. wydana została bez wniosku rolnika. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się, złożony w odrębnym piśmie, jednoznacznie brzmiący, wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa złożony przez P.J., a brak jest tak samo sformułowanego wniosku N.J., jednakże zdaniem Sądu treść protokołu spisanego w dniu [...]marca 1990 r. (k. 6) pozwala stwierdzić, że żądanie przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo złożyła także skarżąca. Sąd wojewódzki podkreślił, że protokół ten został podpisany przez oboje małżonków. Chociaż jeden z podpisów jest nieczytelny, a drugi zawiera jedynie nazwisko, to porównanie tych podpisów z podpisami złożonymi pod oświadczeniami P.J. i N.J. z dnia [...]marca 2009 r. w przedmiocie pracy w gospodarstwie rolnym (k. 7) pozwala stwierdzić, że podpisy pod wskazanym protokołem złożyli właśnie P.J. i N.J.. Sąd I instancji wskazał, iż we wstępnej części protokołu znajduje się wskazanie, że sporządzono go "w sprawie ustalenia warunków przy przekazywaniu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe w myśl przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin". Z treści protokołu jednoznacznie wynika również, że zarówno P.J., jak i N.J. zwrócili się o wyłączenie spod przejęcia na własność Państwa opisanych w protokole budynków wraz z działką gruntu pod nimi, oznaczoną nr [...]. W ocenie Sądu wojewódzkiego, podpisanie przez skarżącą protokołu w sprawie ustalenia warunków przy przekazywaniu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe oraz zawnioskowanie przez nią oraz męża o wyłączenie z przejęcia budynków wraz z działką gruntu, pozwala przyjąć, że Wójt Gminy Kleszczele wydając decyzję z dnia [...]sierpnia 1990 r. działał na wniosek zarówno P.J., jak i N.J.. Chociaż w aktach sprawy brak jest podpisanego przez skarżącą żądania o treści identycznej, jak złożone przez jej męża, w którym zwraca się on o przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo w zamian za rentę, to opisane wyżej: przedmiot protokołu oraz oświadczenie małżonków w nim zawarte pozwalają przypisać wolę przejęcia gospodarstwa rolnego zarówno P.J., jak i skarżącej. Zdaniem Sądu, analiza opisanych wyżej dokumentów (pisma P.J. zawierającego żądanie przejęcia gospodarstwa rolnego, protokołu z dnia [...]marca 1990 r, oświadczeń małżonków J. o tym, że pracują w gospodarstwie rolnym) w żadnym razie nie uprawnia do twierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy Kleszczele z dnia [...]sierpnia 1990 r. dotknięta jest wadą nieważności wskazaną w art. 1[...]6 § 1 pkt 2 k.p.a. z racji, że organ samorządu orzekł o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa za świadczenia rentowe bez wniosku rolników. Takie twierdzenie wymagałoby uprzedniego, bezsprzecznego wykazania, iż N.J. nie wyraziła woli przekazania gospodarstwa Skarbowi Państwa w zamian za świadczenie rentowe. W toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie wykazano, że w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy Kleszczele z dnia [...]sierpnia 1990 r. wystąpiło tak istotne naruszenie prawa. Przeciwnie, wykazano, iż skarżąca wyrażała wolę przekazania gospodarstwa za świadczenie rentowe. Sąd I instancji dodał, iż zarówno N.J., jak i P.J. otrzymali świadczenia rentowe, których wysokość ustalono decyzjami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddziału w Białymstoku (k. 14 i 1[...]). Biorąc pod uwagę zawarte we wniosku z dnia [...]kwietnia 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdzenie, że N.J. podpisała powoływany protokół w przekonaniu, że jest to niezbędne dla otrzymania renty przez męża – P.J. Sąd wyjaśnił, że ewentualne mylne przekonanie skarżącej, która podpisała protokół, zawierający jednoznaczne określenie jego przedmiotu oraz zrozumiałe oświadczenie podpisujących go stron, nie może powodować wadliwości decyzji kończącej postępowanie, w którym protokół ten sporządzono. W postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie bada się ewentualnych wad cywilnoprawnych oświadczeń woli ani nie ocenia ich skutków. Do badania wad oświadczeń woli właściwy jest sąd powszechny, a kontrola zgodności z prawem decyzji jest dokonywana z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd powszechny nie wypowiedział się w przedmiocie ewentualnej wady oświadczenia woli N.J. złożonego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wójta Gminy Kleszczele z dnia [...]sierpnia 1990 r. W ocenie Sądu I instancji, nie może ostać się również zarzut rażącego naruszenia przez Wójta Gminy Kleszczele art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ ha ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd podał, że kwestionowaną przez N.K. decyzję Wójt Gminy Kleszczele podjął w oparciu o przepis art. [...]2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Wskazany w decyzji publikator, to jest Dz. U. z 1990 r. Nr 14, poz. 90, wprowadził do wskazanej ustawy zmiany, których pominięcie zarzuca skarżąca. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że organ gminy nie uwzględnił przewidzianej w art. 2 pkt 6 lit. "b" i art. [...]2 znowelizowanej ustawy możliwości przekazania gospodarstwa rolnego innej osobie niż następca rolnika. Dysponując złożonym wcześniej oświadczeniem rolników wyrażającym wolę przejęcia ich gospodarstwa rolnego przez Państwo w zamian za świadczenie rentowe miał on zatem wszelkie podstawy do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa. Ponieważ postępowanie zakończone decyzją Wójta Gminy Kleszczele z dnia [...]sierpnia 1990 r. zainicjowane było żądaniem stron tego postępowania, to zarzut rażącego naruszenia art. 9 k.p.a. jest o tyle niezasadny, że wniosek o przejęcie gospodarstwa był jasno sformułowany i determinował dalszy tok postępowania oraz treść wydanej przez organ Gminy decyzji. W tej sytuacji nie można twierdzić, że nie poinformowanie skarżącej po wszczęciu postępowania o tym, że mogła przekazać gospodarstwo nie Skarbowi Państwa a innej niż następca osobie, nie może być poczytywane jako rażące naruszenie zasady postępowania administracyjnego ustanowionej powołanym przepisem k.p.a. Odnosząc się do kolejnych zarzutów podniesionych przez N.K., Sąd stwierdził, że w istocie z treści zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]marca 2009 r. wynika, iż organ nadzoru nie wziął pod uwagę, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Kleszczele renta inwalidzka przysługiwała rolnikowi także po przekazaniu gospodarstwa rolnego innej niż następca lub Skarb Państwa osobie (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 6 lit. "b" ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 4 sierpnia 1990 r.). W kontekście opisanych wyżej okoliczności, to jest wyrażenia przez małżonków J. żądania przejęcia ich gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa w zamian za świadczenie rentowe oraz przy uwzględnieniu treści art. [...]2, ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, który przewidywał przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo na wniosek rolnika, jeżeli nie mógł on przekazać gospodarstwa rolnego następcy (następcy skarżącej i jej męża odmówili przejęcia gospodarstwa) i nie mógł lub nie chciał przekazać go innej osobie, nieuwzględnienie właściwej treści wskazanych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Skarżąca słusznie zauważa także, że w zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniósł się do podnoszonych przez nią we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii związanych z protokołem z dnia [...]marca 1990 r. Minister odniósł się wprawdzie do zarzutu nie złożenia przez N.K. wniosku o przekazanie nieruchomości Skarbowi Państwa. Powołał się jednak w tym względzie nie na powoływany i analizowany powyżej protokół z dnia [...]marca 1990 r., a na wniosek z tej samej daty o rentę inwalidzką dla właściciela gospodarstwa rolnego. Wbrew stanowisku Ministra, wniosek ten N.J. podpisała jako małżonek rolnika. W świetle poczynionych wyżej rozważań Sądu odnośnie znaczenia oświadczenia N.J. zawartego w protokole z dnia [...]marca 1990 r. dla prawidłowości decyzji Wójta Gminy Kleszczele z dnia [...]sierpnia 1990 r., uchybienie to nie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jak już wywiedziono, treść protokołu z dnia [...]marca 1990 r., a także innych opisanych wyżej dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy, nie pozawala stwierdzić, że skarżąca razem z mężem nie złożyła wniosku o przejęcie gospodarstwa w zamian za rentę, a tylko takie ustalenie pozwalałoby zastosować wobec decyzji Wójta Gminy Kleszczele sankcję nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła N.J., zaskarżając go w całości zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności: art. [...]2 w zw. art. 1[...] ust. 1 pkt. 3 i ust. [...] i w zw. z art. 2 pkt 1 b) ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin poprzez błędne przyjęcie, że wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa może być protokół w sprawie ustaleń warunków przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za świadczenia emerytalno - rentowe podpisany przez oboje małżonków w sytuacji, gdy ustawodawca uzależnił ten fakt od istnienia stosownego łącznego wniosku obu małżonków, zaś w aktach przedmiotowego postępowania znajduje się jedynie wniosek P.J., w którym tylko on w sposób jasny i jednoznaczny złożył wniosek o wszczęcie postępowania, art. [...]2 w zw. art. 1[...] ust. 1 pkt. 3 i ust. [...] ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w związku z art. 61 § 1 i § 3 kpa poprzez uznanie, że oboje małżonkowie złożyli wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, w sytuacji gdy w aktach postępowania znajdował się wyłącznie wniosek P.J., zaś brak było takiego wniosku N.J., art. [...]2 w zw. art. 1[...] ust. 1 pkt. 3 i ust. [...] ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w związku z art. 61 § 1 i § 3 kpa poprzez domniemanie istnienia wniosku N.J. o wszczęcie postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa i błędne wyinterpretowanie go m.in. z protokołu z dnia [...]marca 1990 r. w sprawie ustaleń warunków przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za świadczenia emerytalno - rentowe, w sytuacji gdy ów protokół był w istocie już kolejną czynnością dowodową organu administracji w trwającym już postępowaniu zainicjowanym wyłącznie na pisemny wniosek P.J. i nie mógł zostać potraktowany jako wniosek N.J. o wszczęcie postępowania. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i art. 14[...] § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 61 §1 i § 3 kpa, art. 7 kpa i 9 kpa, polegający na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że w sprawie nie zachodziły wątpliwości co do faktu złożenia przez N.J.. stosownego wniosku o wszczęcie postępowania i ewentualnie co do treści tego wniosku, które wymagały podjęcia przez organ administracyjny z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania i ustalenia czy N.J. w ogóle wnosi o przejęcie gospodarstwa rolne na rzecz Państwa, art. 3 § 1 i art. 14[...] § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie przyjmując za udowodnione, że w sprawie skarżąca złożyła wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa, mimo że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie wskazanych twierdzeń za udowodnione z uwagi na faktyczny brak złożenia przez skarżącą stosowanego wniosku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 3 § 1 i art. 14[...] § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a., polegający na nie uwzględnieniu przez Sąd, faktu że wniosek o przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa został złożony wyłącznie przez męża skarżącej – P.J.. W związku z tym wbrew stanowisku Sądu I instancji, postępowanie zakończone decyzją Wójta Gminy Kleszczele nie było zainicjowane wnioskiem łącznie obojga małżonków, - art. 3 § 1 i art. 14[...] § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 6 b) ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin poprzez pominięcie okoliczności że organ był zobowiązany do wyczerpującego poinformowania skarżącej, o wszelkich możliwościach przekazania gospodarstwa rolnego w tym o możliwości przekazania gospodarstwa na rzecz podmiotu innego niż Państwo oraz osoby innej niż następca prawny, który to brak poinformowania w sposób ewidentny wynika z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy Kleszczele z dnia [...].08.1990 r., Nr [...]. Albowiem sam organ stwierdził - wbrew aktualnym w tym czasie przepisom prawa - że wnioskodawcy nie mają możliwości przekazania gospodarstwa rolnego ponieważ istniejący następcy odmawiają przejęcia gospodarstwa rolnego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie zauważył, że w aktach sprawy brak jest odrębnego wniosku skarżącej o przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo. W rzeczywistości w przedmiotowej sprawie jedynie P.J. wystąpił do organu z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa rolnego. Skoro zatem skarżąca nie złożyła odrębnego wniosku o przejęcie należącego do niej gospodarstwa - nie złożyła wymaganego w tym zakresie oświadczenia woli, to należy stanowczo stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy Kleszczele z dnia [...].08.1990 r. została wydana w ewidentnej sprzeczności z treścią art. [...]2 ustawy o ubezpieczeniach. Sąd ustalając zatem w zaskarżonym wyroku, że w przedmiotowej sprawie oboje małżonkowie złożyli wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego dopuścił się naruszenia art. [...]2 w zw. art. 1[...] ust. 1 pkt. 3 i ust. [...] ustawy o ubezpieczeniach. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku postępowania na wniosek strony jej wola inicjująca postępowanie administracyjne powinna być wyrażona w sposób wyraźny i jednoznaczny. W niniejszej sprawie nie może być sporu co do tego, że P.J. złożył odrębny wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego, który zainicjował postępowanie administracyjne, umożliwiając organowi administracyjnemu podjęcie stosownych działań. Świadczy o tym znajdujące się w aktach sprawy pismo zatytułowane "Podanie", podpisane przez P.J.. W związku z powyższym nie może ulegać wątpliwości, że postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego toczyło się na wniosek uprawnionej osoby. Taką niewątpliwie był P.J.. Nie jest to jednak tak oczywiste jeśli chodzi o małżonkę P.J. albowiem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu zawierającego oświadczenie woli N.J. zmierzającego do wszczęcia postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego. W ocenie skarżącej, nie można podzielić także stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zgodnie, z którym jako wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa należy traktować protokół z dnia [...].03.1990 r. w sprawie ustaleń warunków przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za świadczenia emerytalno - rentowe, który został podpisany przez oboje małżonków. Jak już podkreślono ustawodawca w sposób wyraźny uzależnił przejęcie gospodarstwa rolnego od łącznego wniosku obojga małżonków. W związku z tym z całą stanowczością należy podkreślić, że wniosku skarżącej o przejęcie gospodarstwa rolnego wymaganego przez przepisy prawa nie może zastąpić treść wskazanego protokołu. Powyższe dodatkowo uzasadnia fakt, że sporządzenie protokołu z dnia [...].03.1990 r. stanowiło kolejny etap postępowania w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego, które jest wszczynane w wyniku uprzedniego złożenia przez zainteresowanego wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego. Dopiero złożenie wniosku przez zainteresowany podmiot wszczynało procedurę organu w trakcie, której sporządzany był protokół ustalenia warunków przekazania a następnie wydana decyzja. Tym samym ustalenia Sądu, że protokół z dnia [...].03.1990 r. może dla skutecznego przejęcia gospodarstwa rolnego zastąpić oświadczenie N.J. stanowi naruszenie art. [...]2 w zw. art. 1[...] ust. 1 pkt. 3 i ust. [...] w ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. ustawy o ubezpieczeniach w zw. z art. 61 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim przypomnieć należy, iż przedmiotem postępowania był wniosek N.J. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...]sierpnia 1990 r. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do sprawy zakończonej wydaniem decyzji, której dotyczy obecnie prowadzone postępowanie. W sprawie takiej organ nie rozstrzyga co do istoty, lecz wyłącznie co do nieważności albo niezgodności z prawem wcześniej wydanej decyzji. Stwierdzenie nieważności jest następstwem ustalenia, że przedmiotowa decyzja jest obarczona kwalifikowaną, ciężką wadą przewidzianą przepisami art. 1[...]6 § 1 pkt 1-7 Kpa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości takich decyzji (art. 16 § 1 Kpa) i wobec tego przepisy uzasadniające takie stwierdzenie podlegają wykładni ścisłej (por. wyroki NSA: z 14 sierpnia 1987 r. IV SA 393/07, ONSA 1990, nr 1, poz. 1 i SN z 7 marca 1996 r. III ARN 70/9[...], OSN 1996, nr 18, poz. 2[...]8). W rozpoznawanej sprawie jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji N.J. wskazała przepis art. 1[...]6 § 1 pkt 2 Kpa, to jest wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa należącego do niej i jej małżonka P.J. w zamian za rentę, bez wymaganego wniosku z jej strony. Naruszenie to, jej zdaniem, polegało na wadliwym przyjęciu, że wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę złożyli oboje małżonkowie. Należy mieć na względzie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd (podzielony również przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest stwierdzenie, że 1) w sprawie, w zakresie objętym decyzją, obowiązywał niewątpliwy stan prawny, 2) treść decyzji pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów obowiązującego prawa, 3) charakter naruszenia prawa był tego rodzaju, iż prowadziło to do niemożności zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23 i z 18 lipca 1994 r., V SA [...]3[...]/94, ONSA 199[...], nr 2, poz. 91). Warunki te w rozpoznawanej sprawie nie tylko, że nie zostały spełnione, ale skarga w swej podstawie w ogóle nie powołuje zarzutu naruszenia art. 1[...]6 § 1 pkt. 2 Kpa. Wymienione w niej zarzuty kierowane pod adresem zaskarżonego wyroku zupełnie pomijają okoliczność, iż sprawa dotyczyła decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. W zasadzie wszystkie zarzuty koncentrują się na błędnym ustaleniu, że skarżąca wspólnie z mężem wnioskowała o przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę. Tak sformułowane zarzuty pozostają w bezpośrednim związku z decyzją wydaną w trybie zwykłym tj. decyzją z dnia [...]sierpnia 1990r. i nie mogą skutecznie zakwestionować decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Skarga kasacyjna w swym uzasadnieniu pomija zupełnie rozważania dotyczące znaczenia braku wniosku skarżącej dla oceny decyzji z dnia [...]sierpnia 1990r. w kontekście przesłanki z art. 1[...]6 § 1 pkt. 2 Kpa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przyjął, iż protokół w sprawie ustaleń warunków przejęcia gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa w zamian za rentę zastąpił wniosek o przekazanie gospodarstwa rolnego. Nie ustalił też, że oboje małżonkowie złożyli formalny wniosek w tym przedmiocie. Sąd I instancji przyjął w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół w sprawie ustalenia warunków przy przekazywaniu gospodarstwa rolnego na własność Państwa , że przekazanie gospodarstwa rolnego było nie tylko wolą P.J., ale i skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie jest sporne, że wniosek z dnia [...]marca 1990r. został podpisany tylko przez P.J.. Sposób sformułowania skargi kasacyjnej – brak zarzutu naruszenia art.1[...]6 § 1 pkt. 2 Kpa nie pozwala jednak, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego z mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 1[...]3, poz. 1270 ze zm. ) granicami skargi kasacyjnej na dokonanie oceny w zakresie, czy brak formalnego wniosku skarżącej dotyczącego przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa w zamian za rentę można by uznać za wadę kwalifikowaną decyzji z dnia [...]sierpnia 1990r. Należy natomiast w całości podzielić pogląd prezentowany przez Sąd I instancji, że wolą skarżącej i jej męża było przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu. Świadczy o tym treść oświadczeń złożonych przez dzieci P. i N.J. , w których mowa jest o przekazaniu gospodarstwa rolnego przez oboje rodziców, treść wspomnianego protokołu z dnia [...]marca 1990r. w sprawie ustalenia warunków przy przekazywaniu gospodarstwa rolnego, w którym jako osoby przekazujące wymieniono oboje małżonków, zaś małżonkowie podpisali w/wym. protokół. Także złożony przez N.K. kwestionariusz dotyczący prowadzenia gospodarstwa rolnego ( k. 10 ), decyzja ZUS o przyznaniu skarżącej renty z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa ( k. 1[...] ), a w szczególności oświadczenie złożone na k. 2[...] akt administracyjnych o zapoznaniu małżonków J. z aktami sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...]marca 1990r. jednoznacznie potwierdzają wolę skarżącej co do przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za świadczenie rentowe. W świetle przedstawionych rozważań skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, co na podstawie art. 184 Ppsa skutkowało jej oddaleniem.