II OSK 2310/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1465/09 o umorzeniu postępowania sądowego ze skargi J. Z. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1465/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe ze skargi J. Z. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie, a także zasądził od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz J. Z. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdzającej jej nieważność przestała istnieć, dlatego też uznać należało, iż niniejsze postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, co z kolei uzasadniało umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji wskazał jednocześnie, że mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja została uchylona przez organ administracyjny w trybie autokontroli, w punkcie 2 sentencji na podstawie przepisu art. 201 § 1 p.p.s.a., zasądzono od organu administracyjnego na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła J. Z. zaskarżając to postanowienie w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. poprzez uznanie, iż postępowanie w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1465/09 stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt wydania przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej KUSK) decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] (dalej "Nowa Decyzja"), pomimo, iż w dniu wydania Postanowienia Nowa Decyzja nie istniała w obrocie prawnym — nie została bowiem Skarżącej doręczona; 2. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. poprzez uznanie, iż postępowanie w sprawie V SA/Wa 1465/09 stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt wydania Nowej decyzji, pomimo, iż w dniu wydania Postanowienia Nowa Decyzja nie miała przymiotu decyzji ostatecznej, i jako taka nie mogła wywołać wobec skarżącej i innych osób (w tym WSA) skutków prawnych; 3. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. poprzez uznanie, iż postępowanie w sprawie o sygn. V SA/Wa 1465/09 stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt wydania Nowej Decyzji, która została błędnie potraktowana przez WSA jako decyzja wydana w trybie autokontroli, podczas gdy Nowa Decyzja nie spełnia wymagań z art. 54 § 3 p.p.s.a. koniecznych do uznania jej za wydaną w trybie autokontroli; 4. naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż KUSK w wyniku wydania Nowej decyzji uwzględnił skargę Skarżącej w całości (będącą przedmiotem postępowania w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1465/09), podczas gdy Nowa Decyzja nie uwzględnia skargi Skarżącej, która to bowiem wnosiła o uchylenie zarówno Pierwszej Decyzji i Drugiej z przyczyn wyraźnie wskazanych w skardze, a Nowa Decyzja (uchylająca jedynie Drugą Decyzję) wskazuje odmienne przyczyny jej wydania, które Skarżąca w całości kwestionuje; powyższe stanowisko WSA spowodowało bezzasadne uznanie postępowania w sprawie za bezprzedmiotowe i tym samym wydanie Postanowienia z naruszeniem art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a.; 5. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 166 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na podstawie okoliczności, których istnienie nie zostało wykazane dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy - WSA wydając Postanowienie nie opierał się na dokumencie Nowej Decyzji gdyż go nie otrzymał, a opierał się na piśmie z KUSK z [...] lipca 2010 r. informującym o wydaniu Nowej Decyzji; powyższe stanowi także naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż WSA z uwagi na nieprzedstawienie mu Nowej Decyzji powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w postaci analizy Nowej Decyzji, a nie poprzestać na oparciu się przy wydawaniu Postanowienia o treść pisma KUSK z dnia [...] lipca 2010 r.; 6. naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść Skarżącej pomimo braku do tego podstaw — Postanowienie WSA umarzające (z uwagi na wydanie Nowej Decyzji, w żadnym razie nie uwzględniającej narzutów Skarżącej) postępowanie ze skargi Skarżącej na Drugą Decyzję i poprzedzającą ją Pierwszą Decyzje jest wydaniem, orzeczenia na niekorzyść Skarżącej; 7. naruszenie art. 56 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia. 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - WSA wydając Postanowienie usankcjonował naruszenie przez KUSK zasady wyprowadzanej przez orzecznictwo i doktrynę z art. 56 p.p.s.a., zgodnie z którą po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności, zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania jest niedopuszczalne, przez co jednocześnie naruszył podstawową funkcję sądów administracyjnych wskazaną w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Trafnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym postanowieniem umorzył postępowanie sądowe ze skargi J. Z. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie, z uwagi na jej bezprzedmiotowość, którą upatrywał w stwierdzeniu nieważności tejże decyzji przez organ administracji publicznej. Podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał czy decyzja o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji jest ostateczna, a jeżeli tak, to czy nie została ona zaskarżona do sądu administracyjnego. Decyzja nieostateczna podlega natomiast wykonaniu tylko wówczas, gdy z mocy ustawy jest opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności albo gdy taki rygor nada jej organ administracji publicznej, a poza tym przed upływem terminu do wniesienia odwołania będzie wykonana decyzja "zgodna z żądaniem wszystkich stron" (por. B.Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2008, s. 251). Co więcej z akt sprawy nie wynika czy decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. została doręczona skarżącej, co jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Stwierdzenie zatem, że "niniejsze postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe" na tym etapie sprawy wydaje się co najmniej przedwczesne. Odnosząc się do kolejnego z zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w wyniku wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uwzględnił skargę w całości, wskazać należy, iż stosownie do treści art. 54 § 3 p.p.s.a. "organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy". Cytowany wyżej przepis daje organowi administracji możliwość dokonania autokontroli aktu, który został zaskarżony do sądu administracyjnego. Jedyny warunek jaki winien organ spełnić przy wydawaniu aktu w ramach autokontroli to uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. Z. wniosła o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], a także poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] pozbawiającej ją uprawnień wdowy po kombatancie. Stwierdzenie zatem niezgodności z prawem jedynie decyzji drugoinstancyjnej nie jest, wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, uwzględnieniem skargi w całości, uzasadniającej twierdzenie, że decyzja ta została wydana w trybie tzw. autokontroli. Niezasadne było zatem również rozstrzygnięcie o kosztach w oparciu o art. 201 § 1 p.p.s.a. Nietrafnym okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 166 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na podstawie okoliczności, których istnienie nie zostało wykazane dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w dniu wydania zaskarżonego postanowienia w aktach sprawy znajdowała się decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]. Decyzja nieważnościowa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z pismem, które wpłynęło do Sądu w dniu 30 lipca 2010 r. (k.108). Zgodnie z wnioskiem organu decyzja ta została dołączona do akt administracyjnych sprawy. Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. polegającego na wydaniu orzeczenia na niekorzyść skarżącej wskazać należy, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Ustalenie "niekorzyści" o jakiej mowa przy zakazie reformationis in peius ma sens tam gdzie orzeka się merytorycznie (por. J.P.Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, Nb. 9 art. 134). Tymczasem o ile postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego jest postanowieniem kończącym postępowanie sądowoadministracyjne, to nie rozstrzyga o istocie sprawy. Co więcej prawomocne postanowienie o umorzeniu postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osadzonej, a co za tym idzie – nie jest przeszkodą do ponownego rozpoznania sprawy. (podobnie J.P.Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, Nb. 1,10 art. 161). Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 56 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia. 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – podkreślić należy, że przepis art. 56 p.p.s.a. nie reguluje kwestii, czy możliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Prawdą jest, że w doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd zgodnie z którym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Taka interpretacja ww. przepisu podyktowana jest koniecznością wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sadowego oraz w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (por. J.P.Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, Nb. 5,art. 56). Nie mniej jednak wydanie przez organ ostatecznej decyzji o stwierdzeniu nieważności aktu niesie za sobą ten skutek, że decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Jedyną sytuacją gdy decyzja taka może "powrócić do obrotu" jest podważenie decyzji nieważnościowej w toku odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżone postanowienie.