II GSK 8/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Dorota Chobian (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S. W. - A. "P." od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1684/09 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi G. S. W. – A. "P." na czynność Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie informacji w sprawie umowy o dofinansowanie projektu postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 24 listopada 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę G. S. W. na czynność Ministra Rozwoju Regionalnego zawartą w piśmie z dnia [...] października 2007r. Znak: [...], w przedmiocie informacji w sprawie umowy o dofinansowanie realizacji projektu. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że przedmiotem skargi jest pismo Ministra Rozwoju Regionalnego, stanowiące wytyczne dla Instytucji Wdrażających według rozdzielnika, dotyczące płatności poniesionych gotówką powyżej 15.000 euro przez beneficjentów działania 3.4 ZPORR. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi jest wyznaczony przez pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Zgodnie z jej art. 3 § 2 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 P.p.s.a.). W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, iż wydanie przez Ministra Rozwoju Regionalnego - jako Instytucji Zarządzającą - wytycznych, dotyczących interpretacji przepisów prawa, skierowanych wyłącznie do Instytucji Wdrażających, a nie do indywidualnych podmiotów, nie stanowi aktu administracyjnego w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 § 2 P.p.s.a., a w szczególności aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Z tymi ostatnimi mamy bowiem do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji publicznej konkretyzuje normę prawa materialnego w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego, czyniąc to w innej formie niż decyzja administracyjna lub postanowienie. Przenosząc te rozważania do przedmiotu sprawy Sąd uznał, iż czynność polegająca na skierowaniu przez Ministra wytycznych dotyczących interpretacji przepisów prawa do Instytucji Wdrażających wykazanych w rozdzielniku do pisma z [...] października 2007r., nie jest konsekwencją istnienia jakiegokolwiek stosunku administracyjnego pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego, a skarżącym (beneficjentem dofinansowania), z którego wynikałyby dla niego jakiekolwiek uprawnienia lub obowiązki. Sam fakt skierowania przez Instytucję Zarządzającą przedmiotowych wytycznych do Instytucji Wdrażających nie spowodował skutku w postaci obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnego dofinansowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż źródłem przedmiotowej sprawy jest umowa cywilnoprawna zawarta w związku z realizacją projektu [...] w zakresie działania 3.4 - Mikroprzedsiębiorstwa w ramach Priorytetu 3 - Rozwój lokalny w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006. Zatem wszelkie kwestie dotyczące m.in. tego, czy istnieją podstawy do zwrotu określonej kwoty dofinansowania, muszą być traktowane jako podlegające rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Sąd powołał się na stanowisko wyrażone w tej kwestii w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 29.03.2006 r. II GPS 1/06 ONSA i WSA 2006/4/95. Jako podstawę swego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał przepisy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną na to postanowienie wniósł S. W., który na podstawie art. 173 § 1 P.p.s.a zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 i 2 w związku z art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a poprzez rozstrzygnięcie, że skarżona czynność Ministra Gospodarki nie należy do kategorii opisanej w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy P.p.s.a., bo nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku skarżącego i nie spowodowała wobec niego skutków prawnych, 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie, że skarżona czynność Ministra polegająca na wydaniu bez upoważnienia ustawowego wytycznych dotyczących interpretacji ustawy o działalności gospodarczej, wytycznych, które nakładają na skarżącego obowiązek, którego nie ma w ustawie, należała do spraw wewnątrz-administracyjnych i nie miała charakteru władczego, publicznoprawnego, 3. naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w granicach sprawy administracyjnej zgodnie z żądaniem strony. Podstawą faktyczną żądania strony nie była czynność Ministra w przedmiocie udzielenia informacji podległym Ministrowi urzędom w sprawie umowy o dofinansowaniu, a czynność Ministra polegająca na wydaniu wiążącej podległe mu urzędy wytycznej, zawierającej interpretację przepisów prawa o działalności gospodarczej, wytycznej, która bez ustawowego upoważnienia nakłada na obywateli obowiązki, których powołana wyżej ustawa o działalności gospodarczej nie przewiduje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że jak wynika z akt sprawy i korespondencji pomiędzy urzędem a skarżącym, urząd powołując się na wyżej powołane wytyczne Ministra, jako na podstawę prawną swego działania, a nie na umowę, która została przez strony wykonana, wezwał skarżącego do zwrotu dotacji. Nie ulega zatem wątpliwości, że adresatem wytycznych Ministra dotyczących interpretacji przepisu ustawy o działalności gospodarczej nie są urzędy podległe Ministrowi, bowiem nie wykonują one działalności gospodarczej, a faktycznym adresatem tych wytycznych są obywatele prowadzący działalność gospodarczą, a wśród nich skarżący, i to na nich, a nie na podległe sobie urzędy, Minister nałożył bez szczególnego upoważnienia ustawowego obowiązek zwrotu dotacji. Skutkiem prawnym działań Ministra w stosunku do skarżącego jest egzekwowanie wytycznych przez podległy Ministrowi urząd i wezwanie do zwrotu dotacji wraz z odsetkami pomimo tego, że wypłata dotacji nastąpiła zgodnie z umową cywilnoprawną. Nie ulega zdaniem skarżącego wątpliwości, że sprawa wydania wytycznych, polegających na interpretacji przepisów prawa powszechnie obowiązującego, których przedmiotem jest nałożenie na obywateli obowiązków bez podstawy prawnej, stanowi przekroczenie kompetencji, nadużycie władzy przez Ministra i nie jest to sprawa cywilnoprawna. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że jak wynika ze skargi i czego jego zdaniem nie kwestionował także Wojewódzki Sąd Administracyjny, Minister wydał wytyczne, które dotyczą uprawnień obywateli, bez szczegółowego upoważnienia ustawowego. Nie ulega wątpliwości, że takie bezprawne działanie Ministra jest wiążące wobec podległych mu urzędów, które wykonały jego wytyczne w stosunku do konkretnych osób, w tym skarżącego. Pokazuje to ponad wszelką wątpliwość, że wytyczne Ministra dotyczące przepisu art. 22 ustawy o działalności gospodarczej miały charakter publicznoprawny, bo stanowiły interpretację przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ich adresatem były konkretne osoby fizyczne, które wykonują działalność gospodarczą i które były beneficjentami dotacji na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej. Podniósł, że przepis art. 1 P.p.s.a. ma charakter dopełniający treść art. 184 Konstytucji i ma na celu zapewnienie realizacji prawa do sądu, gwarantowanego w art. 45 Konstytucji RP. Kontrola sprawowana przez sądownictwo administracyjne ma przede wszystkim na celu ochronę praw i wolności jednostek i zapewnienie legalnego działania administracji. Niedopuszczalna jest jakakolwiek wykładnia ścieśniająca dotycząca tego prawa, bo byłaby sprzeczna z demokratycznym ustrojem Rzeczpospolitej Polskiej. Podkreślił, że sąd cywilny nie będzie rozstrzygał, czy działanie Ministra było legalne, czy też bezprawne. Odpowiedź na pytanie, czy Minister przekroczył swe kompetencje, podejmując bez ustawowego upoważnienia czynności, które wywołały skutki prawne dotyczące uprawnień lub obowiązków konkretnych obywateli wynikających z przepisów prawa, może być udzielona w rozstrzygnięciu sprawy przez sąd administracyjny. Wskazał także, że istnieje obfite orzecznictwo sądów administracyjnych, poddające kontroli sądowej interpretacje wydawane przez organy podatkowe, z którego wynika, że interpretacja przepisów przez organy administracji państwowej stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 ust. 4 P.p.s.a.). Autor skargi powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 stycznia 2007r., IFPS 1/06, zgodnie z którą sądy administracyjne mają obowiązek kontroli interpretacji prawa dokonywanej przez organy administracyjne, oraz na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego(wyrok z 10 maja 2000r. OTK ZU 2000, Nr4, poz.109), zgodnie z którym pojęcia sprawy w sensie konstytucyjnego prawa do sądu nie można objaśniać tylko z punktu widzenia sprawy funkcjonującej na tle poszczególnych gałęzi prawa: karnego, cywilnego czy administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił niedopuszczalną w świetle art. 45 Konstytucji RP ścieśniającą interpretację pojęcia sprawy administracyjnej, poprzez zawężenia rozumienia art. 1 P.p.s.a. do "badania zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (...) ". Wskazał, że wytyczne Ministra stanowiły interpretacje przepisów prawa dotyczące uprawnień i obowiązków obywateli w tym w konkretnej, indywidualnej sprawie skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju Regionalnego, która reguluje sprawy związane z przyznawaniem dofinansowania w ramach funduszy strukturalnych na lata 2004-2006, nie przewiduje prowadzenia postępowania o przyznaniu dofinansowania na podstawie kpa. Instytucja Zarządzająca ZPORR i inne instytucje zaangażowane w realizację funduszy strukturalnych na lata 2004-2006, jak również beneficjenci, nie są zobowiązani do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2008 r. , sygn. akt II GSK 217/08. W piśmie z dnia [...] października 2007r. (znak: [...]), którego adresatem nie był skarżący, Minister informuje o konsekwencjach, będących następstwem poniesienia wydatku niezgodnie z przepisami prawa. § 5 ust. 4 pkt 2 umowy o dofinansowanie projektu warunkuje refundację od poświadczenia faktycznego i prawidłowego poniesienia wydatku oraz jego kwalifikowalności, a tym samym ogranicza możliwość refundowania wydatków poniesionych nieprawidłowo, a więc poniesionych niezgodnie z przepisami prawa. Konsekwencją poniesienia wydatku niezgodnie z przepisami jest więc niepoświadczenie i niezrefundowanie takiego wydatku. W przypadku, gdy takie poświadczenie nastąpiło w wyniku błędu, wymagane jest odzyskanie środków. Minister Rozwoju Regionalnego udziela wiążących wytycznych i interpretacji procedur programów operacyjnych, w tym w zakresie kosztów kwalifikowalnych, jako Instytucja Zarządzająca określonym programem operacyjnym bądź jako Instytucja Zarządzająca Podstawami Wsparcia Wspólnoty. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju Regionalnego, Minister kieruje działem administracji rządowej - rozwój regionalny. Natomiast zgodnie z art. 23 a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437, z póz. zm.) dział rozwój regionalny obejmuje m.in. sprawy zarządzania programami współfinansowanymi z funduszy strukturalnych. Minister Rozwoju Regionalnego posiada zatem kompetencje w zakresie określenia warunków kwalifikowalności, decydowania o kwalifikowalności wydatków i możliwości ich refundowania w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych skargą kasacyjną poddane zostało postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi na tej podstawie możliwe jest tylko wówczas, gdy dotyczy ona aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, a więc takich, które nie zostały wymienione w art. 3 § 2 i 3 oraz w art. 4 P.p.s.a., gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 P.p.s.a.), albo też, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżone skierowaną do niego skargą pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2007r. nie stanowi żadnego z aktów, wymienionych w art. 3 P.p.s.a, a w szczególności w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zostało ono skierowane do wszystkich Dyrektorów WZFE Urzędów Wojewódzkich, Dyrektorów ds. Rozwoju Regionalnego Urzędów Marszałkowskich oraz Regionalnych Instytucji Finansujących w całym kraju. W piśmie tym, odpowiadając na skierowane do niego pytanie dotyczące płatności poniesionych gotówką powyżej 15.000 euro przez beneficjentów działania 3.4 ZPORR Minister poinformował, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 9 maja 2007r. Wskazał, że w sytuacji, gdy Instytucja Wdrażająca podjęła wcześniej decyzję na korzyść beneficjenta, tj. decyzję o refundacji wydatków poniesionych niezgodnie z art. 22 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, powinna wystąpić do beneficjenta o zwrot środków, ponieważ wydatek był poniesiony niezgodnie z prawem. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, obowiązek rozliczeń za pośrednictwem rachunku bankowego przedsiębiorcy dotyczy przypadków, gdy jednorazowa wartość transakcji bez względu na liczbę wynikających z niej płatności, przekracza równowartość 15.000 euro, tak więc podział transakcji na raty nie daje podstaw do zapłaty gotówką, a raty takiej transakcji płacone gotówką są niekwalifikowane. Podał, że zgodnie z interpretacją Ministra Gospodarki "pod pojęciem jednorazowa wartość transakcji należy rozumieć ogólną wartość należności lub zobowiązań określoną w umowie zawartej między przedsiębiorcami". Mając na uwadze zawartą w powyższym piśmie treść oraz osoby i instytucje, do których było ono adresowane, słusznie Sąd I instancji uznał, że nie podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego. O aktach lub czynnościach, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy są one skierowane do konkretnych, imiennie oznaczonych podmiotów, przy czym oczywiście nie chodzi tu o takie podmioty, jak inne organy, bądź instytucje podległe, jak ma to miejsce w tym przypadku, ale o podmioty niepodporządkowane organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Ponadto poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. pozostają akty o charakterze generalnym. Z uwagi na powyższe za chybiony uznać należy zarówno zarzut naruszenia tego przepisu jak i przepisów art. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 1 P.p.s.a. To z kolei czyni również niezasadnym zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. Skoro bowiem sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy związanej z oceną legalności wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego - jako Instytucji Zarządzającej programem rozwoju - wytycznych, skierowanych do Instytucji Wdrażających – Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł dokonać merytorycznej oceny zgodności z prawem tego pisma i takiej oceny - wbrew zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sugestiom - nie dokonał. Powyższego stanowiska nie może zmienić przywołana przez autora skargi kasacyjnej uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 stycznia 2007r., I FPS 1/06, zgodnie z którą sąd administracyjny - sprawując na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrolę działalności administracji publicznej, w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wydane na podstawie art. 14b § 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005 nr 8 poz. 60 ze zm.) - jest obowiązany do kontroli takich decyzji również z punktu widzenia poprawności merytorycznej dokonanych w nich interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania prawa podatkowego. Jak bowiem wprost z tej uchwały wynika, chodzi tu o kontrolę prawidłowości interpretacji przepisów, dokonanej przez organ w decyzji, a taka decyzja w niniejszej sprawie nie została wydana. Skierowanie do Instytucji Wdrażających i innych podległych Ministrowi osób pisma, zawierającego interpretację przepisów oraz polecenie podjęcia stosownych czynności, nie stanowi także interpretacji, o jakiej mowa w art. 3 § 1 pkt 4 lit "a" P.p.s.a, skoro wytyczne te nie dotyczą spraw podatkowych i nie zostały wydane w indywidualnej sprawie. Słusznie Sąd I instancji zauważył, iż ponieważ źródłem przedmiotowej sprawy jest umowa cywilnoprawna zawarta w związku z realizacją projektu w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, wszelkie spory dotyczące m.in. tego, czy istnieją podstawy do zwrotu określonej kwoty dofinansowania, podlegają rozpoznaniu przed sądem powszechnym. Tym samym za nieuzasadniony należy uznać także zarzut, iż na skutek braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie skarżący, z naruszeniem art. 145 Konstytucji RP, pozbawiony został prawa do sądu. Ponieważ skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a.