IV SA/Wa 1468/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. S.A z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej M. S.A. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1468/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku M. S.A. z dnia 31 grudnia 2008r., dotyczącego zmiany decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008r., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lutego 2008r. decyzją nr [...] Minister Infrastruktury zmienił decyzję w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 oraz z 2007r. Nr 21, poz. 125). Na podstawie tej decyzji do terenów zamkniętych została włączona działka Nr [...] o powierzchni [...] ha położona w obrębie [...], usytuowana przy Dworcu [...] w W. przy ul. [...], będąca w użytkowaniu wieczystym P. S.A., której właścicielem jest Skarb Państwa. Na powyższej działce od 1996r. Spółka M. S.A. prowadzi pod nazwa R. automatyczną myjnię pojazdów na podstawie długoterminowej umowy dzierżawy z P. S.A. z dnia 1996r. Decyzję ta opublikowano w Dzienniku urzędowym Ministra Infrastruktury Nr [...], poz. [...] z 2008r. W dniu 16 stycznia 2009r. M. S.A. złożyła do Ministra Infrastruktury wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] lutego 2009r. poprzez wyłączenie z terenów zamkniętych działki ewidencyjnej [...]położonej w W. przy ul. [...]. W dniu 3 kwietnia 2009r. skarżąca Spółka wystąpiła o pilne rozpatrzenie uprzednio złożonego wniosku. Pismem z dnia [...] maja 2009r. o nr [...] Minister Infrastruktury odmówił zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2008r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na konieczność przygotowania infrastruktury kolejowej do obsługi znacznych ilości podróżnych w trakcie Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej Euro 2012, podjęto działania zmierzające do modernizacji linii średnicowej w układzie dalekobieżnym i podmiejskim. Realizacja tego zadania wymaga podjęcia prac związanych z modernizacją IV SA/Wa 1468/09 układu torowego stacji W., która czasowo przejmie ruch linii średnicowej. Ponadto Minister podkreślił, że stacja W. jest częścią II europejskiego korytarza transportowego [...]-[...]-[...]-[...]-[...]. Z uwagi na ograniczona przepustowość linii średnicowej, stacja W. jest w tym stadium przewidziana jako dworzec międzynarodowej kolei dużych prędkości. W dniu [...] listopada 2008r. Wojewoda [...] wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej na przedmiotowej działce. Minister wywodził, że realizacja wielofunkcyjnego budynku dworcowego oraz zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej tego obiektu dworcowego możliwe jest wyłącznie poprzez zagospodarowanie działki Ew. nr [...] obręb [...]. Na działce zlokalizowany będzie układ komunikacyjny - drogowy do obsługi dworca kolejowego zapewniający dojazd do zlokalizowanego na poziomie -1 parkingu, nowoprojektowany peron nr 4, przejście podziemne dla pieszych łączące stacje metra z stacja W. oraz przejście dla pieszych do zlokalizowanych przed budynkiem dworca przystanków autobusowych i tramwajowych. Pismem z dnia 19 maja 2009r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...]maja 2009r. Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Minister Infrastruktury umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wywodził, że w dniu 8 lutego 2008r. P.S.A. złożyło wniosek w sprawie włączenia do ewidencji terenów zamkniętych działki ewidencyjnej nr [...]o pow. [...]ha , obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. W dniu [...] lutego 2008r. Minister Infrastruktury wydał decyzje nr [...] zmieniającą decyzję w sprawie ustalenia terenów przez, które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych i włączył do ewidencji terenów zamkniętych m.in. działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] obręb [...]. Minister wywodził, że decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2008r. zmieniająca decyzję w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. Przepisy ustawy nie wskazują jednak, że decyzja o której mowa powyżej jest decyzją administracyjną w IV SA/Wa 1468/09 rozumieniu k.p.a. Organ stwierdził, że kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "decyzja administracyjna" w wielu miejscach, jednak tego pojęcia nie definiuje. Artykuł 104 k.p.a. ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Przepis ten nawiązuje zatem wyraźnie do treści art. 1 pkt 1 k.p.a. , który określając przedmiot postępowania administracyjnego, jednocześnie zaznacza, ze jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej konkretnego adresata. Powyższa cecha decyzji jak aktu stosowania prawa, a zatem aktu indywidualnego i konkretnego, pozwala odróżnić decyzje administracyjną od aktów stanowienia prawa, a zatem aktów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Minister wywodził, że pogląd, iż decyzje w rozumieniu k.p.a. nie są aktami stanowienia prawa jest utrwalony w orzecznictwie sądowym, a na poparcie swoich twierdzeń powołał się na postanowienie NSA z 21 kwietnia 1982r., II SA 590/82, ONSA 1982r, nr 1 poz. 37 oraz postanowienie NSA z dnia 20 lipca 1982r.ll SAB 9/82, ON SA 1982, nr 2, poz. 74. W ocenie Ministra decyzja wydana na podstawie art. 4 ust. 2a prawa geodezyjnego i kartograficznego nie posiada cech aktu indywidualnego, a zatem adresowanych jedynie do ściśle określonych stron postępowania, ale posiada cechy aktu stanowienia prawa o charakterze ogólnym. Za takim rozumieniem przepisów ustawy przemawia ponadto fakt, że decyzja ta nie została doręczona ewentualnym stronom postępowania w trybie przewidzianym przez k.p.a, ale ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Ministra Infrastruktury jako akt normatywny organu wydającego dziennik urzędowy. W ocenie Ministra powyższe względy przesądziły o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Skargę na powyższą decyzje wniosła M. S.A. w W. zarzucając, iż została wydana w sprzeczności z poprzedzającą ją decyzja z dnia [...] maja 2009r. i z naruszeniem art. 104 k.p.a. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy. Spółka wywodziła, że Minister zachowuje się dwojako, raz odmawiając zmiany decyzji i nie podzielając argumentacji wnioskodawcy, raz umarzając postępowanie z uwagi na brak decyzji w przedmiotowej sprawie. Rozstrzygnięcia te zaś wzajemnie się wykluczają. Skarżąca stwierdziła, że błędne jest stanowisko organu, iż wydana w dniu [...] lutego 2008r. decyzja nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a. Przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny IV SA/Wa 1468/09 stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym. Zdaniem skarżącej ukształtowanie w drodze orzeczenia z dnia [...] lutego 2008r. kształtu terenu zamkniętego, stanowi rozstrzygnięcie konkretnej sprawy, mające istotny wpływ na kształtowanie praw i obowiązków konkretnych podmiotów. Powyższe rozstrzygnięcie stanowi zewnętrzny akt zawierający oświadczenie woli organu administracji publicznej, które na podstawie norm prawa materialnego tj. prawa geodezyjnego i kartograficznego, ustanawia konsekwencje prawne dla zindywidualizowanego stanu faktycznego, dotyczącego konkretnej nieruchomości i konkretnych adresatów. W ocenie skarżącej nie można podzielić również argumentacji Ministra Infrastruktury przemawiającej za odmową zmiany swojej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podnosząc argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja narusza przepisy prawa. Zarzut zawarty w skardze odnosi się do naruszenia treści art. 104 k.p.a. Rozstrzygnięcie tej kwestii stanowi odpowiedź na pytanie jaki charakter posiada de- IV SA/Wa 1468/09 cyzja wydana przez Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008r., a właściwie bardziej prawidłowe jest rozważenie jaką formę winno przybrać ustalenie terenów zamkniętych. Istota odpowiedzi na powyższe pytanie pozwoli na ustalenie z jakim aktem - generalnym czy indywidualnym - mamy do czynienia, a zatem czy w sprawie mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, czy też regulacje prawne zawarte w tym akcie nie mają zastosowania. Artykuł 4 ust. 2 a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. Nr 240, poz. 2027z 2005r. ze zm.) stanowi, iż "Tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22." Przepis ten wprost i w sposób jednoznaczny określa formę jaką przybiera rozstrzygnięcie właściwego ministra lub kierownika urzędu centralnego. Z literalnej treści tego przepisu wynika wprost, że formą właściwą dla tego rodzaju rozstrzygnięć jest decyzja administracyjna, ponadto przepis doprecyzowuje również co winna taka decyzja zawierać w swej treści. Artykuł ten jasno stanowi, że decyzja ta określa "granice terenu zamkniętego". W takiej sytuacji nie można podzielić poglądu Ministra Infrastruktury, że decyzja ta nie jest decyzja w rozumieniu k.p.a. Twierdzenie organu, że żadne z przepisów ustawy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wskazują na to, iż jest to decyzja w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego pozbawione jest podstaw. Na wstępie zauważyć należy, że brak jest legalnej definicji decyzji administracyjnej, nie została ona zawarta w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że w judykaturze i doktrynie istnieją braki co do rozumienia tego pojęcia. Decyzją administracyjną jest pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji , również nie mające wszystkich elementów decyzji określonych w art. 107 k.p.a. jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnętrz systemu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach prawnych osób fizycznych lub prawnych w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej ( por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Piotr Przybysz, Wydanie 4, Wydawnictwo Prawnicze, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 232). Nie jest sporne w sprawie, że orzeczenie datowane na dzień [...] lute- IV SA/Wa 1468/09 go 2008r. pochodzi od organu administracji. Zgodnie bowiem z art. 5§1 pkt 3 k.p.a przez organy administracji publicznej rozumie się między innymi ministrów, akt ten zaś został wydany przez Ministra Infrastruktury. Z całą pewnością akt ten został skierowany na zewnątrz systemu administracji publicznej, a jego treść stanowi rozstrzygnięcie w sposób władczy o prawach innych osób co do nieruchomości. Orzeczenie to odnosiło się do konkretnych indywidualnych działek, a więc wpływało na interesy prawne konkretnych, określonych podmiotów prawa. W takiej sytuacji nie można mówić, że mamy do czynienia z aktem normatywnym, który posiada charakter generalny. Decyzja Ministra została wydana na wniosek P. SA, czyli rozstrzygnięcie zapadło nie w oparciu o upoważnienie ustawowe, tak jak ma to miejsce przy tworzeniu prawa, a więc stanowieniu aktów normatywnych, lecz w wyniku inicjatywy określonego podmiotu, w którego interesie leżało wydanie decyzji rozstrzygającej kwestię w tym zakresie. Decyzja ta została zaś wydana w oparciu o przepis materialnego prawa administracyjnego jakim jest art. 4 ust. 2a prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przepis ten nie zawiera upoważnienia dla Ministra Infrastruktury do wydania aktu rzędu podstawowego ( rozporządzenia, zarządzenia) normującego tę kwestię lecz zobowiązuje do wydawania rozstrzygnięć indywidualnych w drodze decyzji. Ponadto zauważyć należy, że niemożliwym byłoby ustanowienie upoważnienia dla właściwego ministra czy kierownika urzędu centralnego, aby aktem niższego rzędu niż ustawa dokonywał faktycznie ograniczeń co do prawa własności, a niewątpliwie ustanowienie terenów zamkniętych ingeruje w sposób bezpośredni w prawo własności. Prawo własności jako jedno z zasadniczych praw chronionych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej może być ograniczone jedynie w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności ( art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Zauważyć również należy, że ustanowienie terenów zamkniętych nie można uznać za akt rzędu normatywnego, gdyż wbrew twierdzeniom organu rozstrzygniecie to nie jest skierowane do nieokreślonej liczby adresatów, ale reguluje sytuację prawną jedynie konkretnych podmiotów do których się odnosi. Argumentacja organu administracji, iż decyzja z dnia [...] lutego 2008r. jest aktem normatywnym, gdyż została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Ministra Infrastruktury nie może zostać oceniona jako prawidłowa. Otóż o randze aktu nie świad- IV SA/Wa 1468/09 czy miejsce jego publikacji, taki bowiem sposób rozumowania prowadziłby do sytuacji w której o randze aktu świadczyłoby tylko miejsce jego ogłoszenia. Kwestię ogłaszania aktów normatywnych reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. Nr 68, poz. 449 z 2007r. ze zm.) Zgodnie z art. 12.1. Powołanej wyżej ustawy "w dziennikach urzędowych ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz w dziennikach urzędowych urzędów centralnych ogłasza się: 1) akty normatywne organu wydającego dziennik urzędowy i nadzorowanych przez niego urzędów centralnych; 2) uchwały Rady Ministrów uchylające zarządzenia ministra wydającego dziennik urzędowy; 3) orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach aktów normatywnych, o których mowa w pkt 1 i 2; 4) ogłoszenia sądowe, jeżeli tak stanowią inne ustawy. 2. W dziennikach urzędowych, o których mowa w ust. 1, mogą być publikowane informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia organów wymienionych w ust. 1 pkt 1.". Klarownym więc jest że samo ogłoszenie w dzienniku urzędowym nie nadaje jeszcze aktowi rangi aktu normatywnego. Dodać należy, że w państwie praworządnym respektującym zasady demokratycznego państwa prawnego działania władzy publicznej muszą znajdować wyraźne umocowanie w przepisie ustawy. Inaczej niż w przypadku jednostki, dozwolone dla władzy publicznej jest tylko to co przewiduje obowiązujące prawo, a nie to czego prawo nie zabrania ( por. Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 - 2005,NSA, Warszawa 2005r., Wojciech Chróścielewski, Zbigniew Kmieciak s. 79-80). Mając na względzie powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z decyzją w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a nie z aktem normatywnym. Dodać należy, że pismo z dnia [...] maja 2009r. zostało przez Sąd zakwalifikowane jako decyzja administracyjna. Pismo to spełnia wszelkie wymogi decyzji o których była mowa wyżej, ponadto zostało podpisane przez upoważnioną osobę, opatrzone zostało numerem , skierowane do konkretnego adresata oraz rozstrzyga merytorycznie o prawach i obowiązkach osoby prawnej do której zostało skierowane ( por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2000r., III SAB 34/01 - LEX nr 79247, wyrok NSA z 21 lutego IV SA/Wa 1468/09 1994r., I SAB 54/93, OSP 1995 nr 11, poz. 222, wyrok NSA z 12 listopada 1998r., III SA 962/98 - LEX 43730, wyrok NSA z 30 listopada 2001 r., IV SA 2201/99 - Lex Polonica). Decyzja zaś z dnia [...] lipca 2009r. została uznana za wydaną w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] maja 2009r. Mając na względzie powyższą argumentacje orzeczenie oparto o treść art. 145§1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o treść art. 200 powołanej wyżej ustawy.