II OSK 508/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 509/09 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. ( sygn. akt II SA/Łd 509/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] marca 2009 r. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Na wniosek J. B. wszczęte zostało postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych związanych z wymianą stolarki okiennej w budynku mieszkalnym Jana Jasińskiego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych związanych z wymianą stolarki okiennej, z uwagi na zakwalifikowanie przeprowadzonych prac jako bieżącej konserwacji, która nie podlega reglamentacji ustawy – Prawo budowlane. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. B., decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nałożył na J. J. obowiązek wykonania robót polegających na: zamurowaniu otworu okiennego od strony zachodniej działki nr [...] luksferami oraz wykonaniu na budynku, w linii granicznej z działką, ścianę oddzielenia pożarowego do dnia 30 października 2009 r., w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego prawem. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. na J. J. został nałożony obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej budynku wraz z rozbudową oraz ekspertyzy technicznej, w zakresie stanu technicznego oraz zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi w dacie budowy. W dniu [...] lipca 2008 r. J. J. złożył decyzję z dnia [...] marca 1973 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego o kubaturze 516 m³, powierzchni zabudowy 96,2 m² i powierzchni użytkowej 105,8 m², natomiast w dniu [...] września 2008 r. inwentaryzację budynku mieszkalnego budynkiem garażowym oraz ekspertyzę techniczną, z której wynika, iż bryła główna ma wymiar zewnętrzny 9,55 m x 10,09 m, tj. 96,35 m², co odpowiada wymiarom przewidzianym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z ekspertyzy wynika również, iż w ścianie zlokalizowanej bezpośrednio w granicy od strony działki nr [...] znajduje się okno o wymiarach 200 cm x 111 cm, które jest niezgodne z warunkami technicznymi i należy je zamurować luksferami. Sam budynek znajduje się w odległości 3,70 m i 3,51 m od strony działki nr [...], a odległości te powstały po dokonaniu rozgraniczenia, orzeczonego postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 2002 r., które przesunęło linię graniczną o 80 cm w stronę działki J. J. Organ wskazał, iż wykonanie określonych w sentencji robót spowoduje, iż budowa będzie zgodna z art. 78 ust. 9 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, obowiązującego w dacie budowy oraz art. 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odwołaniu od powyższej decyzji J. B. podniósł, iż nie zgadza się z jej rozstrzygnięciem, ponieważ wymiary budynku nie są zgodne z pozwoleniem na budowę. Decyzją, z dnia [...] kwietnia 2009 r., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Łodzi, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnienie wskazał, iż sporny budynek mieszkalny wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1973 r., brak jednak w archiwach urzędów, jak też w zbiorach archiwalnych Archiwum Państwowego w Piotrkowie Trybunalskim, kopii projektu budowlanego stanowiącego załącznik do tej decyzji. Wskazał na czynności wyjaśniające przeprowadzone w celu ustalenia pełnego i rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nałożony został na stronę obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jest to postępowanie naprawcze, a stwierdzone nieprawidłowości stanowią okoliczność o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, co w związku z ar. 51 ust. 7 ww. ustawy daje podstawę do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. B., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z zaleceniem precyzyjnego określenia odległości, w jakiej usytuowany jest budynek J. J. w stosunku do granicy nieruchomości skarżącego, w dacie budowy tego obiektu. W odpowiedzi na skargę, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wskazując na bezzasadność zarzutów skargi, wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Łd 509/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] marca 2009 r., gdyż stwierdził, że decyzje obu instancji naruszają przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd podał, że w przedmiotowej sprawie wyjaśnienia wymaga stan faktyczny, w zakresie ustalenia czasu wykonania robót budowlanych, w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach. Przede wszystkim należy ustalić, kiedy powstał budynek mieszkalny. Czy w latach 1968-1969, na które wskazał inwestor i to w warunkach samowoli budowlanej. Wówczas zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 26, poz. 157) i zarządzenia nr [...] Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z 1966 r. Nr 10, poz. 44 ze zm.). Czy też wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę, objętego decyzją Naczelnika Gminy O. z dnia [...] marca 1973 r., Nr [...]. I jeżeli roboty zakończone zostały po [...] marca 1975 r. miarodajne do oceny, jego zgodności z przepisami, będzie – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.(Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Ewentualnie też, obowiązujące od 1 stycznia 1981 r. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Nie ma zaś podstaw, w zgromadzonym materiale dowodowym, do wnioskowania, iż wybudowano ten obiekt po 1 stycznia 1995 r., a tylko wówczas uzasadnione byłoby zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, po ewentualnym rozważeniu zastosowania rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Przepisy te byłyby też właściwe do oceny robót budowlanych, polegających na wykonaniu otworu okiennego w ścianie budynku mieszkalnego, od strony działki nr [...], w sytuacji gdyby ustalono, że te roboty wykonano w związku z rozbudową budynku mieszkalnego, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1991 r., po 1 stycznia 1995 r., w więc również w marcu 2007 r., jak wskazywał skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących przebiegu granicy, między nieruchomościami inwestora i skarżącego, a tym samym odległości budynku mieszkalnego J. J. od granicy działki [...], należącej do J. B. stwierdził, iż wiążące jest w tym względzie, rozgraniczenie dokonane przez Sąd Rejonowy w O., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002 r. Ocena prawna dopuszczalnych odległości będzie jednak możliwa dopiero po określeniu czasu powstania budynku mieszkalnego i obowiązujących wówczas norm prawnych. Sąd I instancji podniósł, że organ w kontrolowanym postępowaniu dopuścił się naruszenia przepisów z art. 79 i art. 81 K.p.a., tj. postępowanie zostało przeprowadzone bez udziału strony, jak również, kwestionowane były przez nią dowody. Reasumując Sąd podkreślił, że organy administracji naruszyły zasady procedury administracyjnej określone w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego ponownie rozpoznając sprawę organy są zobowiązane do przeprowadzenia postępowania zgodnie z procedurami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną wniósł radca prawny T. J. – pełnomocnik Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zaskarżając wyżej wymieniony wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do naruszenia art. 153 P.p.s.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i art. 103 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi i zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że ponowne rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z dyrektywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku odprowadzi do naruszenia przez organy nadzoru budowlanego bądź to art. 153 P.p.s.a. bądź art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane lub art. 103 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Nadto podkreślił, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż ponownie rozstrzygając sprawę organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do ustalenia daty budowy obiektu i zastosowania przepisów obowiązującej w tym czasie ustawy. Stanowisko takie byłoby słuszne gdyby postępowanie dotyczyło samowolnie wybudowanego obiektu, nie zaś konieczności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem czy też zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zauważyć należy również, że opierając decyzję administracyjną na podstawie prawnej jaką jest art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest aż tak istotne jak temu dał wyraz Sąd I instancji w swoich rozważaniach ustalenie daty wykonania obiektu budowlanego, gdyż niezależnie od czasu jego powstania organ zobowiązany będzie stosować przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, iż organy naruszyły przepisy z art. 79 i art. 81 K.p.a., tj. nie wykonały obowiązku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. Ponadto postępowanie prowadzone przez organy Nadzoru Budowlanego były prowadzone chaotycznie z naruszeniem procedury K.p.a. Konkludując zauważył, że w skardze kasacyjnej wymieniona jest osoba o nazwisku J. B., która nie jest stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając przedmiotowa skargę kasacyjną w aspekcie zasady kreowanej art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami, Sąd ten uznał, iż zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach art. 174 ust. 1 i 2 P.p.s.a podnosząc w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do naruszenia art. 153 P.p.s.a. Zarzut ten należało uznać za chybiony, w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie, którego całościową ocenę w sposób wnikliwy przeprowadził Sąd I instancji, dochodząc równocześnie do słusznych wniosków. Nie jest obojętny fakt w sprawie, że skarżący organ, tj. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ kontrolujący pierwotną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie legalności wymiany stolarki okiennej w budynku mieszkalnym J. J. uznał, iż w sprawie nie został zebrany dostateczny materiał dowodowy do merytorycznego rozpoznania sprawy, a przede wszystkim, nie ustalono w jakim czasie powstały otwory okienne w budynku J. J. Okoliczność tę organ uznał za istotną i niezbędną do oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zasadnie Sąd I instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego w trybie art. 133 i 134 § 1 P.p.s.a. po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy i wyprowadził zasadne wnioski, iż sprawa nadal nie została wyjaśniona, a przeprowadzone postępowanie posiada liczne wady. Sąd I instancji w wyczerpującym uzasadnieniu wyroku zgodnie z wymogami art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazał, iż naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy jest przyczyną uchylenia decyzji obu instancji. Sąd ponownie stwierdził brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez organy. Zachodzą wykazane przez ten Sąd rozbieżności między złożoną do akt dokumentacją dotyczącą daty budowy domu mieszkalnego J. J. oraz obiektów gospodarczych, a ustaleniami organów poczynionymi na podstawie wyjaśnień inwestora J., skarżącego S. B. i przesłuchanych świadków P. S. oraz M. O. Jak słusznie zauważył Sąd, organ przytoczył treść oświadczeń i zeznań wskazanych osób i mimo sprzeczności w nich treści – nie wyjaśnił przyczyny rozbieżności jak i nie poczynił żadnych własnych ustaleń faktycznych co do terminu budowy domu mieszkalnego ze ścianą w granicy ze spornymi oknami. Ponadto jak ustalił Sąd na podstawie akt sprawy, postępowanie administracyjne organy przeprowadziły z naruszeniem podstawowych gwarancji procesowych jakimi są przede wszystkim prawo czynnego udziału stron w postępowaniu. I tak z naruszeniem art. 79 K.p.a. przeprowadzono przesłuchanie świadków S. i O. bez powiadomienia o tej czynności prawnej stron. Nie naprawiono tej wadliwości, mimo żądania strony skarżącej, kwestionującej treść zeznań świadków. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż w postępowaniu naprawczym nader istotne jest dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych związanych z czasem wykonywania obiektu budowlanego z odstępstwami, bowiem od tego zależy ocena prawna i ustalenie przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie i ustalenia obowiązków zapewniających doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie odpowiedniej, mającej zastosowanie do ustaleń faktycznych regulacji prawnej. Skoro organ – jak ustalił Sąd I instancji nie wskazał faktów, które uznał za wyjaśnione i udowodnione, nie podał dowodów na których się oparł ani przyczyn powodujących odmowę wiarygodności innym dowodom – to słusznie Sąd ten uznał, iż sprawa nie została prawidłowo rozpoznana. W skutkach wyklucza to możliwość skontrolowania przez Sąd prawidłowości rozstrzygnięcia w aspekcie zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w sposób bardzo precyzyjny wykazał wadliwość postępowania wyjaśniającego organów, brak wyjaśnienia, które przepisy prawne wg organu winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia, skoro organ w swych rozważaniach powołuje się na przepisy prawne ustawy: Prawo budowlane z 1961 r., Prawo budowlane z 1974 r. oraz Prawo budowlane z 1994 r. wraz z przepisami wykonawczymi do ww. ustaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej, co zostało też poparte prawidłowo wskazanym wyrokiem NSA z dnia 22 listopada 2006 r. Lex nr 321513). W świetle powyższych okoliczności Sąd kasacyjny stwierdził bezzasadność zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i przepisów art. 103 ust 1 i ust 2 Prawa budowlanego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Bez prawidłowych i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych nie można jednoznacznie wskazać, które przepisy prawne mają zastosowanie w sprawie. Sąd I instancji po wykazaniu wadliwości dotychczasowego postępowania administracyjnego i skutecznym podważeniu rozstrzygnięcia wydał w sprawie jasne i precyzyjne wskazówki co do dalszego postępowania: celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, konieczności oceny całego materiału dowodowego i prawidłowego uzasadnienia decyzji. Zasadności rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie podważyły zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej. Z mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.