I OSK 767/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia WSA del. Zbigniew Ślusarczyk Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] w W. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 673/09 w sprawie ze skargi [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go673/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, uchylił zaskarżoną przez nią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Decyzją tą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], którą ustalona została Spółce opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, związanego ze stworzeniem warunków do podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Opłata adiacencka dotyczy nieruchomości położonej w Zielonej Górze przy ul. G., oznaczonej jako działka [...] o pow. 79940 m2. Nieruchomość ta, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydenta Miasta Zielona Góra, została podzielona na działki o nr [...] [...], [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta Zielona Góra ustalił opłatę adiacencką w wysokości 914.913 zł z tytułu wzrostu wartości związanej z budową infrastruktury, a decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I-ej instancji, z zaleceniem ustalenia daty w jakiej zostały stworzone warunki podłączenia do infrastruktury, a także uaktualnienia operatu, gdyż stanowiący dowód w sprawie został sporządzony ponad 12 miesięcy przed wydaniem decyzji o opłacie. W ponownym postępowaniu Prezydent zwrócił się do odpowiednich jednostek o to kiedy zostały stworzone warunki do podłączenia i uzyskał informację, że budowa infrastruktury obejmowała urządzenie drogi, budowę sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Ostateczny odbiór techniczny nastąpił dnia [...] listopada 2005 r., z czego został sporządzony protokół, jednak jeśli idzie o kanalizację sanitarną to możliwe podłączenie do niej będzie po [...] grudnia 2008 r., zaś [...] wybudowała tymczasowe zbiorniki bezodpływowe do gromadzenia ścieków, a także trzy przyłączenia do kolektora deszczowego. W ponownym postępowaniu został sporządzony nowy operat, z którego wynika, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury wynosiła 6.006.000 zł, zaś po – 8.383.000 zł, a wobec tego organ decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. ustalił opłatę w wysokości 1.188.500 zł. W odwołaniu od decyzji Spółka [...] zarzuciła, że upłynął trzyletni termin na ustalenie opłaty, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także, że nałożona opłata jest wyższa w stosunku do poprzednio ustalonej, pomimo ograniczenia podstaw wyliczenia z uwagi na brak możliwości podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, podniosła też, że organ nie wezwał do udziału w postępowaniu aktualnych właścicieli działek, wchodzących w skład nieruchomości objętej decyzją (Spółka dnia [...] lutego 2008 r. sprzedała działki nr [...] i [...] o pow. odpowiednio 16370 m2 i 10000 m2). Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w kwestii terminu przedawnienia podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, która stoi na stanowisku, iż w terminie trzyletnim nie musi być wydana decyzja ostateczna, a początek biegu terminu należy liczyć od protokolarnego odbioru końcowego robót, zaś co do wzrostu wysokości opłaty mimo braku możliwości podłączenia do kanalizacji sanitarnej to wynika on z systematycznego wzrostu cen nieruchomości, natomiast jeśli idzie o powiadomienie aktualnych właścicieli działek, to ponieważ zbycie nastąpiło po możliwości podłączenia – dnia [...] listopada 2005 r. – pozostaje ono bez wpływu na stan sprawy. Kolegium stwierdziło też prawidłowość operatu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Spółka podniosła zarzuty takie jak w odwołaniu. Uchylając decyzję Samorządowego Kolegium, Wojewódzki Sąd przedstawił: Nie można bez zastrzeżeń zaakceptować stanowiska organów, iż dzień odbioru końcowego inwestycji – [...] listopada 2005 r. – jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury oraz do korzystania z drogi, gdyż nie tylko kompletność zrealizowanej inwestycji, ale też dopuszczenie obiektu do eksploatacji powinno mieć znaczenie. W sprawie organy przyjęły automatycznie datę [...] listopada 2005 r., choć wskazano w protokóle odbioru usterki, które miały być usunięte do końca 30 listopada 2005 r., nadto organ nie ustalił, czy inwestycja mogła być legalnie użytkowana niezwłocznie po [...] listopada 2005 r., zatem czy możliwość podłączenia nastąpiła po tej dacie, czy po oddaniu obiektu do użytkowania. Nieudzielona też została odpowiedź na zarzut dotyczący znacznego wzrostu wartości nieruchomości i tym samym opłaty adiacenckiej, wynikało to z braku oceny operatu biegłego, a także z tego, iż organy w ogóle nie rozważały kwestii nakładów poczynionych prze Spółkę na wykonanie trzech włączeń do kolektora deszczowego i budowę bezodpływowych zbiorników do odprowadzania ścieków. Rzeczoznawca do tych kwestii nie odniósł się w operacie, a operat ten nie odpowiada przepisom (§ 40 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości), które nakazują uwzględnienie warunków podłączenia do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Wyjaśnienia też wymagało dlaczego przyjęto do porównań wartości nieruchomości, powierzchnie odbiegające od ocenianej, podczas gdy istniały transakcje dotyczące powierzchni zbliżonych. Te mankamenty powodują, że nie można zgodzić się z oceną organu odwoławczego co do prawidłowości operatu, a także uznać, że sprawa została należycie wyjaśniona. Natomiast co do upływu trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 4/09 stanęła na stanowisku, że dotyczy on decyzji organu I instancji. Z kolei jeżeli idzie o przywołanie do postępowania aktualnych właścicieli nieruchomości, to podzielić należy pogląd organów, że zbycie nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury wyłącza nowych właścicieli z obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Skargi kasacyjne od tego wyroku wniosło zarówno [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, reprezentowane przez adwokata, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, reprezentowane przez radcę prawnego. [...] zarzuciło: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania – art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. – poprzez: 1) błędne uznanie, iż Skarżący naruszył przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie uchybień decyzji organu I instancji i orzeczenie o utrzymaniu tej decyzji w mocy, 2) niewykazanie, iż ewentualne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania – art. 145 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi, o którym mowa w tym przepisie, następuje z chwilą zakończenia procedury oddania inwestycji do użytkowania, podczas gdy stworzenie tych warunków następuje z chwilą dokonania odbioru końcowego robót. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uchylenia decyzji organu I instancji pomimo naruszenia prawa przez organ I instancji, które było podstawą do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, – art. 135 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uchylenia decyzji organu I instancji, przy jednoczesnym uchyleniu decyzji organu odwoławczego, pomimo iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał na tożsame naruszenia prawa przez organ I instancji oraz organ odwoławczy, art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rozpatrzenia jego sprawy w administracyjnym toku instancji, – art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikające z pominięcia okoliczności, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W związku z takimi zarzutami obie skargi zawierają wnioski o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przy czym Spółka [...] wniosła o uchylenie w części w jakiej nie została uchylona decyzja organu I instancji. Spółka [...] wniosła ponadto odpowiedź na skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, choć nie ze wszystkimi ocenami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim należy się zgodzić. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Spółki [...] sprowadzają się w istocie do tego, iż błędem zaskarżonego rozstrzygnięcia było uchylenie tylko decyzji organu odwoławczego, podczas gdy Sąd powinien był uchylić również decyzję organu I instancji. Nie jest to zarzut zasadny. Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a jednym z nich jest odwołanie ( § 2 art. 52). Wojewódzki Sąd rozpoznaje zatem skargę na decyzję ostateczną, bo tylko taka podlega zaskarżeniu i co do niej stosuje rozstrzygnięcia przewidziane art. 145 i art. 151 P.p.s.a. Możliwe jest także odniesienie się przez Sąd do decyzji pierwszoinstancyjnej, ale jak stanowi art. 135 P.p.s.a., gdy jest to niezbędne do właściwego załatwienia sprawy. Uchylenie zatem przez Sąd tylko decyzji organu odwoławczego nie stanowi samo w sobie naruszenia przepisów postępowania, chyba że zostałoby wykazane w skardze kasacyjnej, że konieczne do załatwienie sprawy przez organ było również uchylenie decyzji organu I instancji. Musiałaby to być jednak sytuacja wyjątkowa, bowiem możliwość wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 135 P.p.s.a. należy traktować w ramach praw Sądu, a nie obowiązków. Podnieść należy także, że odwołanie od decyzji organu I instancji powoduje, że na organ odwoławczy przeniesione zostają kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy. Art. 138 § 1 K.p.a. daje bowiem organowi II instancji możliwość rozstrzygania co do istoty poprzez utrzymanie w mocy decyzji, lub jej uchylenie i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W tym celu organ odwoławczy, z mocy art. 136 K.p.a. ma uprawnienie do przeprowadzenia dodatkowego, własnego postępowania dowodowego jeśli uzna za konieczne uzupełnienie dowodów. Wśród rozstrzygnięć przewidzianych art. 138 K.p.a. jego § 2 przewiduje możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, ale tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zatem takiego postępowania dowodowego, które wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego, wynikające z art. 136 K.p.a. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów postępowania wskazanych przez Spółkę [...] w skardze kasacyjnej, bowiem nie można zarzucić Sądowi, że powinien był uchylić również decyzję organu I instancji. Takie rozstrzygnięcie nie jest konieczne do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy będzie miał bowiem prawo do przeprowadzenia własnego postępowania, na podstawie art. 136 K.p.a. Niezasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdyż w rezultacie rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewódzki Sąd odpowiada prawu, choć, jak powiedziano na wstępie rozważań, nie wszystkie uwagi Sądu są trafne. Mając na uwadze Uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 4/09, Wojewódzki Sad Administracyjny uznał, iż w sprawie nie został naruszony art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem zachowany został trzyletni termin na ustalenie opłaty, przewidzianej tym przepisem. Uchwała ta bowiem stwierdza, iż termin ten dotyczy rozstrzygnięcia organu I instancji, a w niniejszej sprawie, jak stwierdził Sąd, został on zachowany, gdyż jego bieg rozpoczął się od dnia 22 listopada 2005 r., a przed jego upływem decyzja organu I instancji została doręczona. Skoro Sąd uznał, że trzyletni termin został zachowany niezrozumiałe są wywody dotyczące uznania przez organ daty [...] listopada 2005 r., tj. sporządzenia protokołu końcowego odbioru inwestycji za dzień, w którym nastąpiła możliwość podłączenia do urządzeń infrastruktury i nakazanie organowi czynienia ustaleń, stosownie do rozważań Sądu w tej materii, zawartych w uzasadnieniu. Rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy jakiej kwestii czynienie tych ustaleń miałoby służyć, Sąd nie wskazał. Z obszernych dywagacji Sądu, co do określenia początku biegu 3-letniego terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że termin ten powinien być przesunięty do przodu, tj. po [...] listopada 2005 r. Byłoby to niekorzystne dla Spółki [...], która w skardze właśnie stawiała zarzut upływu tego terminu, liczonego od dnia [...] listopada 2005 r., a jego przesunięcie po tym dniu, do przodu, tym bardziej zmieściłoby się w trzyletnim terminie. Dzień końcowego odbioru inwestycji jest początkiem biegu terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w niniejszej sprawie jest to dzień [...] listopada 2005 r. Ustalenia zatem co do tego czy może nim być jakikolwiek inny dzień po tej dacie są zbędne i w ponownym postępowaniu organ odwoławczy pominie tę część rozważań i wytycznych Sądu i nie będzie przeprowadzał w tym zakresie postępowania dowodowego. Za zasadną należy natomiast uznać ocenę Wojewódzkiego Sądu co do braku przekonywujących wyjaśnień związanych z wyceną nieruchomości. W tej kwestii stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie można uznać za usuwające wątpliwości. Spółka [...] podkreślała wzrost wartości nieruchomości wynikającej z operatu szacunkowego na użytek postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium z dnia [...] czerwca 2009 r., zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu w stosunku do wartości wynikającej z operatu uprzedniego, który był podstawą poprzedniej decyzji organu I instancji, uchylonej przez Kolegium. Poprzedni operat z listopada 2006 r. był nieaktualny, co powodowało konieczność sporządzenia nowego. Zgodnie z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, zatem operat z października 2008 r. już uwzględniał ceny na dzień decyzji,. Wynika z niego, iż wzrost cen transakcji był wyższy o 1,8%. Ten fakt był wynikiem wyższej wartości nieruchomości, aniżeli była ona w 2006 r., jednak wymaga to wyraźniejszego wyartykułowania w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Natomiast zgodzić się z Wojewódzkim Sądem należy, co do braku odpowiedzi na pytanie czy przy ustalaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę wytyczną wynikającą z § 40 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie", a także dlaczego do ustalenia ceny gruntu wzięto pod uwagę uzyskane w transakcjach dotyczących powierzchni nieporównywalnie mniejszych z ocenioną. § 40 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, że na zarzut Spółki [...] co do wzrostu wartości nieruchomości w operacie z 2008 r. w stosunku do operatu z 2006 r. nie została udzielona jasna odpowiedź, bowiem nie wiadomo czy operat z 2008 r. uwzględnił zasadę z § 40 ust. 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy nie wyjaśnił czy przy wycenie nieruchomości wzięto pod uwagę jej odległość od urządzeń infrastruktury oraz co składa się na warunki podłączenia, jakie one były i czy zostały wzięte pod uwagę. Jeżeli przy określaniu wartości nieruchomości czynniki te, tj. odległość i warunki podłączenia, zostały uwzględnione i miały wpływ na wartość to należało to zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do tych kwestii, aby nie było wątpliwości co do zgodności operatu z przepisami. Jeżeli zaś nie, należy zagadnienie to wyjaśnić. Za istotny należy też uznać brak odpowiedzi na pytanie dlaczego do ustalenia wartości nieruchomości o powierzchni 79940 m2 wzięto do porównania transakcje dotyczące powierzchni o znacznie mniejszym areale, jaki miało to wpływ na ostateczny szacunek nieruchomości ocenionej. Z operatu wynika, że transakcji na terenie Miasta Zielona Góra i w strefach przyległych obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę przemysłową praktycznie nie było, ale w takiej sytuacji § 26 rozporządzenia wskazuje możliwość posłużenia się cenami transakcyjnymi uzyskanymi za podobne nieruchomości na różnych rynkach. Czy była taka konieczność, w tej sprawie brak jest jakichkolwiek wyjaśnień. W omawianej kwestii, tj. przyjęcia do porównań cen transakcyjnych nieruchomości, nasuwa się jeszcze jedno pytanie. Wyceniona nieruchomość Spółki [...] jest położona przy ul. G., z operatu wynika, iż dokonywany był obrót nieruchomościami położonymi przy tej ulicy, nadto w 2008 r. Spółka zbyła część swojej nieruchomości. Jednak wydaje się, że te transakcje nie zostały uwzględnione przy wycenie, być może zasadnie i choć budzi to wątpliwości brak jest wyjaśnienia i w tym zakresie. Wobec powyższego konieczne będzie poczynienie ustaleń i wyjaśnień w sprawie problemów dotyczących warunków podłączenia nieruchomości [...] do infrastruktury i przyjętych do porównań cen transakcyjnych wybranych nieruchomości. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.