II SA/Kr 750/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) NSA Izabela Dobosz Protokolant Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na decyzję Wojewody z dnia 13 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala. Postanowieniem z dnia 03 czerwca 2008 r., wydanym na skutek wniosku "A" sp. z o.o. we W. o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, Prezydent Miasta K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] października 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę na rzecz inwestora "B" S.A. w K., dla zamierzenia budowlanego zlokalizowanego na działkach nr "1", "2" obr. [...], przy ul. [...] w K.. Decyzją znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] wskazując w uzasadnieniu, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do kwalifikowanej wadliwości postępowania skutkującej możliwością jego wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło "A" spółka z o.o. podnosząc, że przysługuje jej przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na posiadanie statusu właściciela działek nr "3" oraz nr "4" znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, nabytych umową kupna-sprzedaży z dnia [...].11.2007 r. od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, będącej dotychczasową stroną postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 13 lutego 2009 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071) oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006, Nr 156, poz. 1118), utrzymał w mocy decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 23 października 2007 r. W uzasadnieniu organ podał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw ku temu, aby przyznać słuszność stanowisku, że "A" sp. z o.o. nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co wpływa na brak istnienia podstawy do wznowienia postępowania wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Właścicielem działek, które nabyła spółka, w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu [...] października 2007 r. była Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, która na prawach strony brała udział w postępowaniu. Decyzja została prawidłowo doręczona Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w dniu 30 października 2007 r., zatem termin do wniesienia odwołania dla tego podmiotu, a także podmiotu wkraczającego w jego prawa i obowiązki (związane z posiadaniem nieruchomości), upłynął z dniem 13 listopada 2007 r. Z upływem tego okresu jednakże nie odnotowano wniesienia środka zaskarżenia, wobec czego decyzja wydana w l instancji stała się decyzją ostateczną. W uzasadnieniu przywołana została następująca teza wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1998 r. (sygn. l SA/Lu 652/97): "Gwarantowana w art. 10 par. 1 Kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa." Podniesiono, iż czynności organu l instancji przeprowadzone w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zostały zakończone w dniu [...] października 2007 r. wydaniem decyzji nr [...], a zatem kwestia poinformowania nowego właściciela działek nr "3" i nr "4" o możliwości wniesienia odwołania pozostawała poza zakresem działania organu l instancji. Zdaniem organu II instancji obowiązek przekazania takiej informacji ciążył na Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, a spółka winna zabiegać o uzyskanie od poprzedniego właściciela wyczerpujących informacji o prawach i obowiązkach wynikających z posiadania rzeczy. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że przesłanka braku winy strony postępowania oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych, przy czym, jak podkreśla, sformułowanie "bez winy strony" zawarte w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, oznacza brak jakiejkolwiek, nawet najmniejszej winy w doprowadzeniu do stanu jej pominięcia w postępowaniu. Organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można uznać, iż "A" spółka z o.o. nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu, którego dotyczył wniosek o wznowienie. Wojewoda podniósł dalej, że nie przeczy temu, że "A" sp. z o.o. przysługiwało prawo wniesienia odwołania od decyzji w terminie 14 dni od jej doręczenia Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, jednakże podkreślił, że wpływ właściwego organu administracji publicznej na świadomość spółki o toczącym się postępowaniu był niemożliwy, ponieważ po dniu wydania decyzji w sprawie i jej doręczenia ówczesnym stronom postępowania, nie zachodziła konieczność dokonywania przez organ jakichkolwiek czynności korespondencyjnych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło "A" sp. z o.o. we W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 2 kpa, poprzez niezbadanie w ramach wznowionego postępowania przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy; 2. w związku z zarzutem zawartym w punkcie 1 - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 4 i 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez nie rozstrzygnięcie istoty sprawy pomimo tego, że decyzja nr [...] z dnia [...] października 2007 r. narusza interes prawny jako właściciela nieruchomości; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego w związku z przepisami postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7 kpa, poprzez rozstrzygnięcie sprawy z naruszeniem zasad sprawiedliwości społecznej, bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego jako strony postępowania oraz z naruszeniem zasady równego traktowania stron przez władze publiczne. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi przepis art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle tego też przepisu sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r, sygn. akt: FSK 2326/04). Przyznane sądowi administracyjnemu uprawnienia kontrolne pozwalają mu na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy ustawy nie dają natomiast sądom administracyjnym kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. W niniejszej sprawie kontroli sądu podlega zasadność odmowy uchylenia decyzji administracyjnej po wznowieniu postępowania z uwagi na to, że - zdaniem organów - nie zaistniała przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jaką jest niebranie przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy. Wznowienie postępowania administracyjnego jest szczególną instytucją pozwalającą na wzruszenie decyzji ostatecznej. Stanowi ono, podobnie jak inny nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych - stwierdzenie nieważności ostatecznego aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia), wyjątek od ogólnej zasady stabilności orzeczeń administracyjnych wynikającej żart. 16 kpa i może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy orzeczenie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a kpa. Procedura trybu wznowieniowego uregulowana jest w art. 145-152 kpa. Z przepisów tych wynika, że postępowanie w tym zakresie podzielone zostało na dwa etapy. W pierwszym z nich badane są wymogi formalne wniosku p wznowienie postępowania m.in. to czy: * wniosek pochodzi od strony; * wniosek złożony jest w nieprzekraczalnym terminie wskazanym w art. 148 kpa; * podstawę wznowienia, na której oparty jest wniosek stanowi przynajmniej jedna z okoliczności określonych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa. Dnia 09 listopada 2007 r. spółka nabyła od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczyło postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem od tego momentu przysługiwał jej przymiot strony owego postępowania. Wniosek o wznowienie został złożony w ciągu miesiąca od dnia, w którym spółka dowiedziała się o istnieniu decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Powyższe okoliczności dały podstawę do wydania w dniu 02 czerwca 2008 r. postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wydanie takiego postanowienia na zasadzie art. 149 § 1 kpa otworzyło drogę do przeprowadzenia kolejnego etapu postępowania wznowieniowego - postępowania rozpoznawczego, którego celem zgodnie z art. 149 § 2 kpa było ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Stwierdzając, iż nie zachodzą podstawy określone w art. 145 § 1 lub art. 145a kpa organ stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 1 kpa wydaje decyzję odmawiającą uchylenia dotychczasowej decyzji. Dopiero po wykazaniu, że przesłanki wznowieniowe zachodzą, organ przystępuje do rozstrzygania istoty sprawy. Skarżąca spółka we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powołała się na przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, oznaczającą, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Z brzmienia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa jednoznacznie wynika, że okolicznościami podlegającymi badaniu we wznowionym postępowaniu są: "niebranie udziału" oraz "brak winy" strony. Fakt "niebrania udziału" przez stronę w postępowaniu nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, mimo iż przymiot strony przysługiwał "A" sp. z o.o. dopiero od dnia 09 listopada 2007 r. czyli po wydaniu decyzji przez organ l instancji, ale jeszcze przed upływem terminu do złożenia odwołania od tej decyzji. O drugiej przesłance podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa to jest braku winy strony można mówić w przypadku niedopuszczenia strony do uczestnictwa, w przypadku, gdy strona prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o czynnościach w postępowaniu wyjaśniającym nie mogła wziąć udziału z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia, jak również gdy strona nie mogła brać udziału w istotnych czynnościach procesowych z powodów od niej niezawinionych. Bez znaczenia prawnego dla zaistnienia tego stanu pozostaje fakt, czy winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracji publicznej, wystarczy bowiem, aby nie było możliwości przypisania winy w tym zakresie pominiętej w postępowaniu stronie. Sformułowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 4 kpa "bez winy strony" oznacza brak jakiejkolwiek, nawet najmniejszej winy w doprowadzeniu (bez względu na to, czy wspólnie z innymi podmiotami, czy też samodzielnie) do stanu pominięcia jej w postępowaniu. Co więcej stwierdzić należy, że brak winy strony podlega udowodnieniu i nie wystarczy jedynie jego uprawdopodobnienie. Słusznie więc zauważyły właściwe w sprawie organy administracji, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że "A" spółka z o.o. nie brała udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę (nie mogła złożyć odwołania od decyzji l instancji) bez własnej winy. Skarżący, jako profesjonalista tj. spółka nabywająca nieruchomości w celu realizacji na nich zaplanowanych inwestycji (vice: przedmiot działalności spółki, odpis z KRS), powinna wykazać szczególną staranność w zakresie uzyskania wszelkich informacji nie tylko na temat stanu prawnego nieruchomości będących przedmiotem umowy kupna - sprzedaży, ale także stanu nieruchomości sąsiednich. W ramach uzyskiwania informacji na ten temat nie powinna była poprzestać wyłącznie na oświadczeniach zbywcy przedmiotowych nieruchomości. W celu zorientowania się w stanie faktyczne – prawnym nieruchomości sąsiednich, który jak sama skarżąca spółka zauważa, nie pozostaje bez znaczenia dla możliwości realizacji zaplanowanych przez nią inwestycji na zakupionych nieruchomościach, mogła chociażby zasięgnąć informacji z prowadzonego przez Prezydenta Miasta rejestru wydanych decyzji o warunkach zabudowy, czy informacji na temat toczącego się postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę (które przecież uzyskała dowiadując się o pozwoleniu na budowę). W świetle powyższych uwag nie można przyjąć, że skarżąca spółka nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, albowiem nie dołożyła wszelkiej wymaganej okolicznościami staranności w celu zorientowania się w sytuacji faktycznej i prawnej nieruchomości, którą nabyła. Oceniając "brak winy " strony nie można pominąć wszelkich okoliczności mających wpływ na tą ocenę, a w niniejszym przypadku - faktu, że strona jest podmiotem profesjonalnie, jak wynika z przedmiotu jej działalności, zajmującym się obrotem nieruchomościami. Sąd podzielił stanowisko organów administracji publicznej, zgodnie z którym wobec niestwierdzenia zaistnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1 należało wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W toku postępowania administracyjnego nie rozpatrywano istoty sprawy, której dotyczył wniosek o wznowienie, ponieważ, jak to już zostało zasygnalizowane, przystąpienie przez organ do rozpatrywania istoty sprawy następuje dopiero w momencie wykazania zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Podsumowując należy stwierdzić, że pomimo, że w uzasadnieniach decyzji obu instancji organy nadmiernie skupiły uwagę na braku nieprawidłowości w działaniu organu l instancji, który wydał i doręczył decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zamiast na badaniu przesłanki "braku winy" strony wnoszącej o wznowienie postępowania, to zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie w ramach swojej właściwości Sąd sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.