I SA/Sz 635/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Protokolant Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S., działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S., wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dnia [...] nr [...], odmawiającą R.K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od maja 1999 r. do października 1999 r., na ubezpieczenie zdrowotne za czerwiec i sierpień 1999 r., na Fundusz Pracy i FGŚP za czerwiec i sierpień 1999 r. oraz z tytułu odsetek liczonych na dzień 17 marca 2009 r. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] nr [...], wydanej przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy, wynika, że R.K. pismem z dnia 16 marca 2009 r. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i FGŚP. Wniosek ten został uzasadniony trudną sytuacją rodzinną i majątkową. Organ ten wskazał, że w dniu 8 kwietnia 2009 r. strona uzupełniła wniosek, przedkładając oświadczenie o posiadanym majątku, decyzję Burmistrza P. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej, zaświadczenie z Urzędu Skarbowego w P. o wysokości dochodu za 2007 r., trzy decyzje Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przyznaniu zasiłku rodzinnego oraz siedem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P., na mocy których przyznano stronie dodatek mieszkaniowy. Dalej, w uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, iż R.K. prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 października 1999 r. i przez cały ten okres zatrudniała pracowników. Następnie, organ podał, że po przeprowadzeniu w dniu 6 czerwca 2000 r. u R.K. kontroli, pismem z dnia 10 stycznia 2001 r. poinformował stronę o zaleganiu z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w dniu 26 lutego 2001r. w związku z zaległością, wystawiono tytuły egzekucyjne, które to tytuły organ egzekucyjny odesłał wraz z protokołem nieściągalności, gdyż – z uwagi na okoliczność, iż R.K. po zakończeniu działalności do 31 grudnia 2008 r. była zarejestrowana w Urzędzie Pracy w P. i nie pobierała świadczeń emerytalno-rentowych ani zasiłków – nie było możliwości prowadzenia egzekucji własnej. Następnie, organ ten wskazał, że decyzją z dnia [...] (powinno być: decyzją z dnia [...] R.K. została poinformowana o zaleganiu w opłacaniu składek i stwierdził, że umorzenie należności byłoby zabiegiem przedwczesnym z uwagi na możliwości zarobkowe dłużniczki, która została zatrudniona w "P" z wynagrodzeniem miesięcznym w wysokości około [...]. Uzasadniając dalej decyzję, organ powołał się na art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) i wskazał, że należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieopłaconych składek, jako publicznoprawne mogą być umarzane tylko w ściśle określonych przepisami prawa wypadkach, a decyzje w tym przedmiocie mają charakter uznaniowy. Następnie, organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie zależy od okoliczności sprawy, o ile zostaną spełnione przesłanki umorzenia, tj. całkowita nieściągalność (w przypadkach wskazanych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), ważny interes osoby zobowiązanej (przypadki takie zostały przykładowo wymienione w ww. rozporządzeniu) z uwzględnieniem stanu finansów ubezpieczeń społecznych. A, odnośnie do uwzględniania przez organ stanu finansów ubezpieczeń społecznych, organ wyjaśnił, że Zakład jest dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego przychody pochodzą między innymi z wpłat i z dotacji budżetu państwa. W związku z tym, ZUS dysponując pieniędzmi z budżetu państwa, winien postępować z największą ostrożnością, ważąc z jednej strony interes finansów ubezpieczeń społecznych, a z drugiej uwzględniając ważny interes zobowiązanego. Organ dodał, że umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego i powinno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, bowiem zasadą jest płacenie składek; organ umarza należności dopiero wówczas, gdy wyczerpane zostaną inne sposoby ich odzyskania, a zatem gdy stwierdzony zostanie brak możliwości ściągania należności w dłuższym okresie, na drodze egzekucji lub spłaty zadłużenia w ramach ulgi, jaką jest układ ratalny. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła przesłanka ważnego interesu osoby zobowiązanej, gdyż R.K. posiada środki umożliwiające zaspokojenie ważnych potrzeb życiowych, prowadził bowiem wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz ma stałe zatrudnienie w "P", a jej wynagrodzenie wynosił około [...]. Następnie, organ podkreślił, iż prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z osiąganiem dochodów, ale również z możliwością ponoszenia strat. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, każda osoba prowadząca na własny rachunek i ryzyko działalność gospodarczą zobowiązana jest do odprowadzenia do Zakładu w całości i z własnych środków składki na swoje ubezpieczenia. Natomiast, niewywiązywanie się płatnika z tego obowiązku, powoduje powstanie po stronie ZUS wierzytelności, a wówczas z mocy ustawy, obowiązkiem Zakładu jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. W pouczeniu tejże decyzji wskazano, że na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponownie rozpatrzenie sprawy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja ta została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Oddziału B.O. (z upoważnienia Prezesa ZUS), natomiast obok tego podpisu widnieją pieczątki wraz z podpisami: starszego inspektora D.P., aprobanta R.K. oraz kierownika referatu B.D. Jak wynika z analizy akt sprawy, R.K. pismem z dnia 1 czerwca 2009 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwracając się o umorzenie zaległości z tytułu składek i odsetek. We wniosku tym R.K. wyjaśniła, że została zatrudniona na czas określony, tj. do września 2009 r., a jej wynagrodzenie wraz z dodatkiem stażowym i premią wynosi [...] (netto) miesięcznie. Z otrzymywanych pieniędzy ponosi koszty utrzymania mieszkania, spłaca zaległy czynsz, a na zaspokojenie niezbędnych życiowych potrzeb pozostaje jej około [...]. R.K. dodała, że aktualnie wraz z mężem utrzymuje dwoje dzieci, lecz wkrótce jej mąż straci pracę i źródło dochodu, gdyż firma, w której pracuje upada. Ponadto, wskazała, że będąc po operacji, nadal się leczy i ponosi wydatki na zakup leków. R.K. podniosła, iż nie unika zapłacenia należności z tytułu składek, ale z powodu trudnej sytuacji materialnej, nie dysponuje aktualnie środkami finansowymi, z których mogłaby uiścić zaległości. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S., działając z upoważnienia Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 138 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...]. W swoim rozstrzygnięciu, organ ponownie rozpoznający sprawę utrzymał w mocy poprzednią decyzję. Decyzja ta została podpisana przez T.D. - Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S., działającego z upoważnienia Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, natomiast obok złożyli podpisy i przystawili pieczątki: starszy inspektor D.P., aprobant R.K. oraz kierownik inspektoratu A.L. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, R.K. wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, żądając umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Skarżąca podniosła, że nie jest w stanie uiścić zaległości z powodu trudnej sytuacji materialnej, albowiem jej umowa o pracę została zawarta tylko do 31 września 2009 r. i nie znalazła jeszcze nowego zatrudnienia. R.K. wskazała, iż firma jej męża została postawiona w stan upadłości i wobec tego skarżąca pozostaje jedynym żywicielem rodziny, uzyskując [...] miesięcznie dochodu. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wniosła o oddalenie skargi i podniosła, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem skarżąca nie wykazała zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityku Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pełnomocnik dodała, że wśród dokumentów przedłożonych przez skarżącą do wniosku o umorzenie należności, nie było dowodów na okoliczność stanu zdrowia R.K. oraz, że nie jest zgodne z rzeczywistością twierdzenie skarżącej, jakoby firma jej męża upadała i z tego względu jest ona jedynym żywicielem rodziny, gdyż w oświadczeniu majątkowym podała, że mąż jest prezesem Spółki "P" i osiąga miesięczne dochody w wysokość [...], a ponadto, w sprawie nie zachodzi przesłanka nieściągalności, bowiem skarżąca nadal jest zatrudniona i posiada majątek w postaci własnościowego spółdzielczego mieszkania o powierzchni 100 m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ostatniej wymienionej ustawy). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy). Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Na wstępie należy wskazać, iż na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 K.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Według Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego art. 127 § 3 K.p.a., gdyż jak wynika z akt, sprawa była prowadzona i rozstrzygana przez tych samych pracowników, zarówno w postępowaniu, w którym po raz pierwszy rozstrzygnięto sprawę jak i w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Obie decyzje wydane w sprawie zostały bowiem sporządzone i podpisane przez pracowników ZUS Oddział w S. Inspektorat w P., tj. starszego inspektora D.P. oraz aprobanta R.K.. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika także, że D.P. w toku postępowania administracyjnego prowadziła sprawę i sporządzała projekty pism, także po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast pisma te były podpisywane m. in. przez aprobanta R.K.. Ponadto o tym, że w sprawie w obu instancjach brały udział te same osoby, pracujące w Inspektoracie w P., świadczą miejsce wydania decyzji (P.) i pieczęcie nagłówkowe umieszczone na zwrotnych potwierdzeniach odbioru obu decyzji. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, że decyzje zostały wydane z upoważnienia Prezesa ZUS i podpisane przez dwie różne osoby, tj. Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w S. oraz Dyrektora tego Oddziału. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. I, aczkolwiek postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Takie, jak wyżej wskazane, argumenty legły u podstaw wydania w dniu 15 grudnia 2008 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o sygn. akt P 57/07 (publ. w Lex poz. Nr 26/2009), w którym stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. I, aczkolwiek ww. orzeczenie odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. W tej sytuacji, skoro decyzja z dnia [...] została przygotowana i sporządzona w Inspektoracie w P. przez tych samych pracowników, którzy brali udział w wydaniu poprzedniej decyzji, tj. z dnia 11 maja 2009 r., to uznać należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a., w którym znajduje zastosowanie instytucja wyłączenia pracownika – na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. – doszło do naruszenia tego ostatniego przepisu, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Ponadto, według Sądu, zaskarżoną decyzją naruszono wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy materialnej, zobowiązującą organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, gdyż organ, ponownie rozpoznając sprawę, ograniczył się do podtrzymania argumentów przedstawionych w decyzji wydanej po raz pierwszy w sprawie, od której wniesiono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, kopiując niejako uzasadnienie z tej pierwszej decyzji. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niewątpliwy wykazała bowiem, że organ w uzasadnieniu swoje decyzji ograniczył się jedynie do powielenia treści uzasadnienia decyzji wydanej po raz pierwszy w sprawie, bez uwzględnienia zmian, które nastąpiły w stanie faktycznym sprawy, po wydaniu pierwszej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej skargą decyzji, organ, opisując stan faktyczny sprawy, nie wskazał na wniesiony przez stronę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podniesionych w tym wniosku, co według Sądu, świadczy o tym, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, czym naruszył zasadę prawdy materialnej. Mając na uwadze te wskazane argumenty, należało zatem uznać, że rozpoznanie w sprawie z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a., nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., przewidującego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. W tej sytuacji, wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 K.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem ww. przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, należało – na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – uchylić zaskarżoną decyzję. Na podstawie przepisu art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wskazuje, aby w dalszym postępowaniu w sprawie organ rozpoznający sprawę ponownie, przed wydaniem decyzji, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz zapewnił, aby w postępowaniu tym nie brali udziału pracownicy, którzy brali udział po raz pierwszy w wydaniu decyzji.