III SA/Wr 366/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J R na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Inspektorat w L - z dnia [...] r. , nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w W, Inspektorat w L – po rozpatrzeniu wniosku J R ( zwany dalej skarżącym) złożonego w dniu [...] r. w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 06/1999r. do 12/2000r. nie wyraził zgody na umorzenie zadłużenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono, że w dniu [...]r. wpłynął do Inspektoratu ZUS w L wniosek skarżącego w sprawie umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wniosek został uzasadniony trudną sytuacją finansową oraz brakiem wiedzy o obowiązku opłacania przez rencistę składek na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzonej działalności. Ze względu na brak przesłanek prawnych, decyzją z dnia [...] r. nie wyrażono zgody na umorzenie zadłużenia. W dniu [...] r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy tj. o umorzenie składek na ubezpieczenie zdrowotne. Uzasadniając swoją prośbę skarżący podał podnoszone we wcześniejszym wniosku argumenty. We wniosku informował o trudnej sytuacji zdrowotnej oraz finansowej nie przedkładając jednak żadnych dowodów na potwierdzenie tej sytuacji. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r. Na powyższą decyzję w dniu [...] r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Apelacyjny w W uchylił zaskarżoną decyzję ze względu na naruszenie przepisów k.p.a. tj. nie wyjaśnienie zobowiązanemu zasad podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Wobec powyższego, po uprawomocnieniu się wyroku wniosek skarżącego z dnia [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, poddano ponownej analizie. Pismem z dnia [...]r. poinformowano zobowiązanego o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skarżący został również wezwany do usunięcia braków formalnych tzn. określenia zakresu wniosku, czy jest to wniosek o umorzenie czy o ustalenie obowiązku ubezpieczenia. Płatnik jednak nie sprecyzował wniosku. Zobowiązanego wezwano również o przedłożenie dokumentów obrazujących ponowne wydatki i koszty, które pozwoliłyby na ocenę jego trudnej sytuacji finansowej. Skarżący jednak nie przedłożył żadnych dowodów. Następnie - pismem z dnia [...] r. poproszono o wyjaśnienie czy w dalszym ciągu oczekuje rozpatrzenia sprawy pod kątem umorzenia należności z tytułu składek czy też uważa - tak jak oświadczył -sprawę za zakończoną. Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł o skierowanie sprawy do Sądu Administracyjnego. Sprawa ta nie może jednak być przekazana do Sądu, gdyż nie została wydana decyzja od której przysługiwałoby wniesienie skargi. Wniosek poddano więc ponownemu rozpatrzeniu. Dalej organ przytoczył materialne podstawy prawne i uzasadnił odmowę umorzenia. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu) utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję z dnia [...]r. znak [...]. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania, poczynając od złożenia przez skarżącego wniosku z dnia [...]r. – dokładnie tak jak w wymienionej wyżej decyzji w pierwszej instancji. Następnie wskazano, że "Wniosek poddano więc ponownemu rozpatrzeniu w wyniku którego w dniu [...] r. wydano decyzję odmawiającą umorzenia zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/1999 r.-12/2000 r." Kontynuując uzasadnienie organ stwierdził, że w dniu [...] r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne. W dniu [...] r. zostało wszczęte postępowanie w powyższej sprawie. Skarżący został poinformowany o przesłankach prawnych przemawiających za umorzeniem zadłużenia oraz o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zobowiązanego kolejny raz wezwano również do przedłożenia dokumentów obrazujących aktualne wydatki i koszty, które pozwoliłyby na ocenę jego trudnej sytuacji finansowej. Skarżący jednak nie przedłożył żadnych dowodów. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że płatnik prowadził działalność w okresie od 01.01.1999 r. do 27.12.2000 r., od 01.05.2002 r. do 30.03.2003 r. Z tego tytułu podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu. W związku z pobieranym świadczeniem rentowym skarżący zwolniony był z obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym. Jak ustalono, skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dzieckiem. Źródłem utrzymania skarżącego i jego rodziny jest świadczenie z tytułu niezdolności do pracy w wysokości netto 1.087,05 zł oraz świadczenie emerytalne otrzymywane przez małżonkę skarżącego w wysokości netto 1.282,45 zł. Przywołując następnie brzmienie art. 28 ust.2 oraz ust. 3a oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (jedn. tekst Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) a także treść § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne( Dz. U. nr 141, poz. 1365) - organ podał, że przedstawienie dokumentacji potwierdzającej zaistnienie przesłanek należy do obowiązku osoby ubiegającej się o umorzenie należności. Podniósł nadto, że umorzenie zadłużenia z tytułu nie opłaconych jest instytucją nadzwyczajną, a więc tym samym argumenty powoływane przez zobowiązanego powinny posiadać te sama cechę. Za umorzeniem mogą przemawiać wypadki niezależne od sposobu postępowania płatnika, bądź spowodowane działaniem czynników, na które nie może on mieć wpływu. Instytucja ta jest zastrzeżona dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy społeczne oraz znikome źródło dochodu nie jest realnie możliwe wywiązanie się z zobowiązań wobec ZUS. Uwzględniając powyższe należało zdaniem organu stwierdzić, iż aktualnie w przypadku skarżącego nie zachodzą przesłanki prawne wynikające z art.28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zwłaszcza, że pomimo ciążącego na wnioskodawcy obowiązku udowodnienia zaistnienie przesłanek prawnych, uzasadniających umorzenie należności, skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów, potwierdzających powołane we wniosku argumenty i w związku z tym nie można ocenić czy opłacenie zaległości pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Z dokumentacji posiadanej przez organ jednoznacznie wynika, że skarżący i jego małżonka pobierają świadczenia emerytalne. W skardze J R zarzucił organowi brak profesjonalizmu oraz, że przez ponad 10 lat nie potrafił uporać się z jego żądaniem, mimo wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Przedstawił okoliczności faktyczne, w wyniku których popadł w zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne podnosząc, że z uwagi na niską rentę zmuszony był otworzyć mało dochodową działalność gospodarczą, z tytułu prowadzenia której uiszczał składki na ubezpieczenie zdrowotne, wszakże po stwierdzeniu, że płaci te składki w podwójnej wysokości (tj. odprowadza je od uzyskiwanej renty oraz od działalności gospodarczej) - udał się do ZUS L z prośbą o wyjaśnienie podstawy prawnej, na mocy której opłacał podwójnie składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Nie uzyskał odpowiedzi w tej sprawie i dopiero w [...] roku podano mu jaki akt prawny reguluje te kwestię, lecz dotyczył on innego zagadnienia – tj. kombatantów i osób represjonowanych. Po jego kolejnej interwencji w [...] r. kazano mu napisać podanie o umorzenie składek na ubezpieczenie zdrowotne. W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi - gdyż z jej treści zdaniem organu wynikało, że skarga została skierowana przeciwko decyzji wydanej w pierwszej instancji tzn. z dnia [...] r. - lub ewentualnie o jej oddalenie. Wyjaśniono, że wbrew zarzutom skargi – z załączonej do skargi kserokopii wybranych przepisów ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 210, poz. 2135), którą skarżący, jak twierdzi otrzymał w ZUS a zatem bezzasadny jest jego zarzut o braku właściwej informacji – wynika podstawa prawna opłacania składek zdrowotnych za sporny okres, tj. w szczególności z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 10 oraz art. 82, który stanowi, że w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż z jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust.1, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. Te przepisy są powtórzeniem przepisów z art. 8 ust.1 i art. 22 ust. 1 uchylonej ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (dz. U. Nr 28, poz. 153). W aspekcie odmowy umorzenia organ podtrzymał dotychczasową argumentację. Podał także, że skarżący nie odpowiedział na wezwanie organu o sprecyzowanie wniosku. W piśmie z dnia [...] r. - na wezwanie Sądu - skarżący sprecyzował, że skarży też działania podjęte przez organ w II instancji, stąd zakwalifikowano skargę jako na decyzję ostateczną z dnia [...] r. Nr [...]. Na rozprawie w dniu [...] r. oświadczył między innymi, że złożone przez niego pismo z dnia [...] r. do Inspektoratu ZUS w L (data wpływu [...] r.) nie było wnioskiem o umorzenie zaległości, a w sprawie od początku nie chodziło mu o umorzenie zaległości, lecz o podstawę prawną odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne z dwóch tytułów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1§ 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Skarga została uwzględniona albowiem wadliwie poprowadzono cały tok postępowania w sprawie, naruszając w sposób istotny normy kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza treści uzasadnień zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. znak [...] w sprawie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 06/1999r. do 12/2000r. wskazuje, że organ objął swym rozstrzygnięciem powtórnie - wniosek skarżącego z dnia [...] r. oraz wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] r. a nadto z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] r. wynika, że tym samym postępowaniem objęto także rozpoznanie wniosku z [...]r., co do którego skarżący zaprzecza by formułował w nim żądanie umorzenia przedmiotowych składek, drugą instancję zaś zainicjowano wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] r. Tymczasem, wskutek uchylenia prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W sygn. akt [...] z dnia [...] r. uprzednio wydanej w II instancji decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działającego w imieniu Zakładu) z dnia [...] r. Nr [...]; [...] - bezsprzecznie w obrocie prawnym funkcjonuje nadal niewzruszona i nieostateczna decyzja wydana w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...], mocą której rozpoznano wniosek skarżącego o umorzenie, który wpłynął do organu w dniu [...] r. – odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 06/1999 r. do 12/2000 r. Wobec powyższego, wniosek z dnia [...] r. nie mógł być w żadnym razie objęty przedmiotem ponownego procedowania w pierwszej instancji. Po uprawomocnieniu się wyroku i zwrocie akt sprawy do organu mogła być podjęta wyłącznie decyzja w drugiej instancji (w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] r., zakwalifikowanego przez organ jako o ponowne rozpatrzenie sprawy), bo tylko tę zniesiono z obiegu prawnego. W aktach zaś brak takiej decyzji. Decyzja podjęta w pierwszej instancji z dnia [...] r., znak [...], nie ma zatem w ogóle racji bytu, została bowiem wydana bez podstawy faktycznej i prawnej. Po pierwsze, z treści pisma skarżącego, które wpłynęło do organu w dacie [...] r. i co potwierdził na rozprawie - nie wynika żadną miarą by formułował w nim nowe żądanie o umorzenie zaległości, nie zaistniały więc przesłanki do uznania, że nastąpiło wszczęcie odrębnego postępowania (art. 61 § 1 i § 3 k.p.a.), po drugie - z jej uzasadnienia wnosić należy, że organ w pierwszej instancji de facto jednak rozpoznawał wniosek skarżącego z [...] r. co do którego rozstrzygnięcie w sprawie już zapadło w pierwszej instancji, o czym mowa wyżej, oraz rozpoznawał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy z [...] r., a w tym wypadku jest to dopuszczalne wyłącznie w postępowaniu drugoinstancyjnym. Wskutek tych wadliwości, wadą jest dotknięta także decyzja z dnia [...] r., Nr [...]utrzymująca decyzję z dnia [...] r. w mocy. W sprawie bowiem cały czas zawisłe jest postępowanie w drugiej instancji, co organ będzie musiał mieć na względzie prowadząc je ponownie. Nadto, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Na tym tle wypada zauważyć, że w motywach powołanego wyżej prawomocnego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W uznał, że skarżący mimo, że wnosił o umorzenie, zwracał się przede wszystkim o wyjaśnienie podstawy prawnej oraz sposobu naliczenia zaległości wobec ZUS. W ocenie Sądu organ winien był korzystając z dyspozycji art. 64 k.p.a. – pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania – wezwać skarżącego o usunięcie braków poprzez wyjaśnienie żądania strony. Samodzielne przyjęcie przez organ, iż podania skarżącego dotyczyły umorzenia składek, a nie np. ustalenia ich wysokości stanowiło zdaniem Sądu naruszenie wymienionego przepisu co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nieprecyzyjnie wykonał to zalecenie, gdyż jakkolwiek wystąpił do skarżącego pismem z dnia [...] r. cyt.: "do usunięcia braków formalnych tzn. określenia zakresu wniosku czy jest to wniosek o umorzenie czy też o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu", zakreślając wprawdzie prawidłowo termin skarżącemu do udzielenia odpowiedzi, wszakże – nie zakreślił wymienionego rygoru oraz nie podał, o określenie zakresu którego wniosku chodzi. Tym samym naruszył art. 64 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Strona musi znać konsekwencje niezastosowania się do wezwania organu i powinna mieć wiedzę, o uzupełnienie braków formalnych którego pisma organowi chodzi. W przeciwnym wypadku wezwanie organu nie jest skuteczne. Skarżący składał wiele pism, w tym kilka kwalifikowanych przez organ jako wnioski dotyczące pierwszej, jak i też drugiej instancji (tzn. o ponowne rozpoznanie sprawy). Prowadząc ponowne postępowanie organ uwzględni, że w sprawie zawisłe jest postępowanie w drugiej instancji, niezakończone formalnie, nadto winien wykonać zalecenia WSA w W, prawidłowo stosując art. 64 k.p.a., a także podejmując stosowne czynności procesowe powinien uwzględniać właściwy tok instancji. Z racji naruszenia art. 61 § 1 i § 3 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 64 k.p.a., a także art. 153 p.p.s.a., w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy – decyzje obu instancji wyeliminowano z obrotu prawnego, jak w pkt I sentencji. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku znajduje wsparcie w art. 152 p.p.s.a.