II SA/Wa 1058/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Joanna Kube, Bronisław Szydło, Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 – Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania P. P. od decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2009 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie zwolnienia ze służby w Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu [...] sierpnia 2004 r. P. P. wystąpił do Komendanta [...] o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2004 r. Komendant [...], realizując prośbę policjanta, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. zwolnił go ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2004 r., na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.). Rozkaz personalny doręczono zainteresowanemu w dniu [...] sierpnia 2004 r. W dniu [...] listopada 2007 r. P. P. wystąpił do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 268a k.p.a., gdyż osoba, która ją podpisała nie posiadała wymaganego upoważnienia. Zdaniem strony powyższe uchybienie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, w trybie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący wskazał również, że przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o jego oświadczenie woli o zwolnieniu ze służby w Policji, podjęte w związku z naruszeniem zawartej w ustawie o Policji zasady domniemania niewinności (art. 135g). Naruszenie to polegało na cofnięciu zgody na dodatkowe zatrudnienie z powołaniem się na kolizję tego zatrudnienia ze służbą w Policji, pomimo iż kolizja taka nie zaistniała, co potwierdziło postępowanie dyscyplinarne zakończone jego uniewinnieniem. Ponadto skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niestworzenie możliwości wypowiedzenia się co do poczynionych ustaleń i zgłoszonych żądań, stanowiące – w jego ocenie – przesłankę do unieważnienia decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – druga część zdania. W konsekwencji P. P. wniósł o unieważnienie rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji oraz przywrócenie go do służby w [...]. Pismem [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. P. P. został zawiadomiony, iż złożony przez niego wniosek wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji. Jednocześnie strona została poinformowana, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a., przysługuje jej prawo do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, w szczególności poprzez możliwość zapoznania się z aktami sprawy, a także możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. W dniu [...] stycznia 2008 r. pełnomocnik skarżącego, wyznaczony do zapoznania się z aktami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji, zapoznał się z aktami postępowania, nie wnosząc uwag. W tym stanie rzeczy Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania nadzwyczajnego nie stwierdzono naruszenia przepisów o właściwości, nie stwierdzono również, aby decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez stronę rozkazu personalnego. P. P. w odwołaniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił wydanej decyzji nieuwzględnienie argumentów przemawiających za unieważnieniem rozkazu o zwolnieniu ze służby w Policji. Ponownie powołał się na zasadę domniemania niewinności, wyrażoną w art. 135g ustawy o Policji. Wskazał, iż uznanie przez Komendanta Głównego Policji, że cofnięcie mu zgody na dodatkowe zatrudnienie było pozbawione podstawy prawnej i faktycznej – w jego ocenie – w zupełnie innym świetle stawia rozkaz personalny o zwolnieniu go ze służby w Policji. Podniósł, że pomimo uniewinnienia w postępowaniu dyscyplinarnym Komendant Główny Policji nie odniósł się "do całego stanu prawnego sprawy". Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania P. P., decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Decyzja nr [...] stała się przedmiotem skargi strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1303/08, stwierdził jej nieważność i orzekł, że decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Rozpatrując sprawę z uwzględnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wskazując na treść przepisów art. 16 i art. 156 k.p.a., stwierdził, iż badana decyzja nie jest dotknięta wskazywanymi przez odwołującego się wadami. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej przez P. P. decyzji stanowi art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby. Żądanie wystąpienia ze służby potraktowano jako oświadczenie woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 61 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Z treści cytowanego przepisu wynika, iż oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Wskazał przy tym, iż uchylenie się od skutków prawnych złożenia oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli określonych w art. 82-87 Kodeksu cywilnego. Z przepisów tych wynika, że możliwe jest uznanie za nieważne oświadczenia woli, które zostało złożone przez osobę znajdującą się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podejmowanie decyzji i wyrażenie woli (dotyczyć to może w szczególności choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego, chociażby przemijającego zaburzenia czynności psychicznych). Istnieje także możliwość uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu albo groźby bezprawnej. Z dokumentów sprawy nie wynika, aby P. P. w chwili składania oświadczenia woli, zawierającego prośbę o zwolnienie ze służby w Policji, znajdował się w stanie wyłączającym świadome lub swobodne podejmowanie decyzji i wyrażanie woli. Organ zgodził się z Komendantem Głównym Policji, że P. P., podejmując decyzję o rozwiązaniu stosunku służbowego, miał pełną świadomość swojego postępowania oraz związanych z tym konsekwencji. Skarżący, mając do wyboru dalszą służbę w Policji albo pracę na uczelni, podjął decyzję, która wydała mu się najbardziej korzystna w zaistniałej sytuacji. Nadzwyczajny tryb wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, jaki ustawodawca przewidział w art. 156 k.p.a., nie może prowadzić do sanowania nieprzemyślanych i niedojrzałych posunięć strony, która, jak należy wnosić, składając swoje oświadczenie woli czyni to z zamiarem wywołania określonych skutków prawnych. Powoływanie się zatem przez stronę na wadliwość oświadczenia woli, podjętego w związku z naruszeniem zasady domniemania niewinności, wyrażonej w art.135g ustawy o Policji jest nietrafne. Toczące się postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu było zupełnie odrębnym postępowaniem od zainicjowanego przez niego postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby. To ostatnie nie miało na celu badania winy czy niewinności policjanta, bowiem dotyczyło zupełnie innych kwestii. Jako niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 268a k.p.a. przez organ wydający rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, stanowiący, zdaniem strony, podstawę do unieważnienia tej decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazał, że w dniu wydania rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] obowiązywała decyzja nr 69/2003 Komendanta [...] z dnia 1 października 2003 r. w sprawie zakresu zadań i kompetencji zastępców komendanta, kierowników komórek organizacyjnych, pracowników zajmujących samodzielne stanowiska i zakresów czynności na stanowiskach, wydana na podstawie § 2 ust. 1 zarządzenia nr 420 z dnia 6 sierpnia 2003 r. Komendanta Głównego Policji w sprawie nadania statutu [...] oraz § 14 ust 7 załącznika do tego zarządzenia (Dz. Urz. KGP Nr 16, poz. 80). Powyższy akt w § 2 stanowi, że zastępca komendanta właściwy do spraw naukowo-dydaktycznych zastępuje komendanta szkoły pod jego nieobecność. Ponadto w punkcie I rozkazu dziennego nr 70/2004 Komendanta [...] z dnia 27 lipca 2004 r. jest wskazane, iż w związku z urlopem wypoczynkowym Komendanta [...] – [...] W. M. w dniach [...] sierpnia 2004 r. zastępstwo będzie pełnił Zastępca Komendanta [...] właściwy ds. naukowo-dydaktycznych [...] J. F. Wobec powyższego Zastępca Komendanta [...] posiadał upoważnienie do wydania pod nieobecność Komendanta rozkazu personalnego nr [...]. Przywołany przez P. P. § 1 pkt 2 decyzji nr 69/2003 dotyczy oczywiście odmiennej sytuacji, w której organ może w każdym czasie, nawet w trakcie swojej obecności, upoważnić poszczególnych policjantów lub pracowników do wydawania decyzji, a także do załatwiania określonych spraw w jego imieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. P. zarzucił wydanym w sprawie decyzjom Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Komendanta Głównego Policji, iż są niezgodne z prawem i wniósł o ich uchylenie. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby oraz we wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu. Stwierdził, iż w postępowaniu w sprawie zwolnienia ze służby w Policji zostały naruszone prawie wszystkie zasady ogólne postępowania administracyjnego, włącznie z zasadą szybkości i niezwłocznego załatwienia sprawy. Skarżący zarzucił, iż organ uchylił się od jakiejkolwiek oceny zgodności z prawem decyzji Komendanta [...] o cofnięciu mu zgody na dodatkowe zatrudnienie. Tymczasem okoliczność, iż cofnięcie zgody pozbawione było podstawy prawnej i faktycznej oraz że było niedopuszczalne z datą wsteczną i w trybie natychmiastowym, w zupełnie innym świetle stawia rozkaz o zwolnieniu ze służby. Skarżący nie zgadził się z argumentacją organu, iż Zastępca Komendanta [...] był umocowany do podpisania rozkazu o zwolnieniu. Uważa, że do wykonywania kompetencji publicznoprawnych w imieniu Komendanta Szkoły konieczne było odrębne pełnomocnictwo (upoważnienie) o jakim mówi § 1 ust. 3 decyzji nr 69/2003, lecz takim upoważnieniem Zastępca Komendanta nie dysponował. Upoważnienie winno mieć przy tym charakter indywidualny, a nie generalny, udzielone konkretnemu pracownikowi, a nie pracownikom zajmującym określone stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji odpowiadają bowiem prawu. Na wstępie wskazania wymaga, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, o co wnioskował skarżący, jest postępowaniem nadzwyczajnym, wszczynanym w nowej sprawie, w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Komendant Główny Policji orzekał zatem w tym postępowaniu wyłącznie jako organ kasacyjny, którego zadaniem było ustalenie, czy rozkaz personalny, którego wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, zawiera wady wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83 (OSNPG 1984/10 poz. 15 str. 26)). Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W postępowaniu nadzorczym organ rozpatruje zatem sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych powołanym przepisem, co oznacza, że nie rozpatruje tej sprawy co do jej istoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela pogląd organu, że rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji nie jest dotknięty żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422/96 – Glosa 1998 nr 10 poz. 29). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. o sygn. III SA 565/95 - Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r. o sygn. III ARN 22/95). Wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie niniejszej nie zachodzi naruszenie prawa o takim kwalifikowanym charakterze. Zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło w oparciu o jego prośbę z dnia [...] sierpnia 2004 r., w której zwrócił się do Komendanta [...] o rozwiązanie stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2004 r. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Powołany przepis nie nakłada na organ obowiązku badania motywów wystąpienia policjanta z wnioskiem o zwolnienie. Kwestia zatem, z jakich powodów skarżący złożył raport o zwolnienie go ze służby nie miała znaczenia w postępowaniu wywołanym wnioskiem. Bez znaczenia dla oceny zasadności zwolnienia skarżącego ze służby pozostaje też prowadzone postępowanie dyscyplinarne, zakończone jego uniewinnieniem. W kontekście tych okoliczności nie można podzielić zarzutu skarżącego, że zwolnienie go ze służby w Policji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zgodzić się należy z organem, iż Zastępca Komendanta [...] posiadał upoważnienie do wydania pod nieobecność Komendanta rozkazu personalnego nr [...] o zwolnieniu ze służby w Policji. Organ II instancji, ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego wydania rozkazu personalnego przez zastępcę Komendanta [...], wskazał, iż w dniu wydania przedmiotowego rozkazu obowiązywała decyzja nr 69/2003 Komendanta [...] z dnia 1 października 2003 r. w sprawie zakresu zadań i kompetencji zastępców komendanta, kierowników komórek organizacyjnych pracowników zajmujących samodzielne stanowiska i zakresów czynności na stanowiskach, wydana na podstawie § 2 ust. 1 zarządzenia nr 420 Komendanta Głównego Policji z dnia 6 sierpnia 2003 r. w sprawie nadania statutu [...] oraz § 14 ust. 7 załącznika do tego zarządzenia (Dz. Urz. KGP Nr 16, poz. 80). Powyższy akt stanowi w § 2, że zastępca komendanta właściwy do spraw naukowo-dydaktycznych zastępuje komendanta szkoły pod jego nieobecność. W rozkazie dziennym nr 70/2004 Komendanta [...] z dnia 27 lipca 2004 r. wskazano, że w związku z urlopem wypoczynkowym Komendanta [...] – [...] W. M. w dniach [...] sierpnia 2004 r. zastępstwo będzie pełnił Zastępca Komendanta [...] Właściwy ds. naukowo-dydaktycznych – [...] J. F. Wobec powyższego Zastępca Komendanta [...] posiadał upoważnienie do działania w imieniu organu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych. Skarżący myli sytuacje, gdy Komendanta zastępuje jego zastępca ds. naukowo-badawczych z taką sytuacją, gdy Komendant upoważnia na podstawie § 1 ust. 3 decyzji nr 69/2003 poszczególnych policjantów lub pracowników do wydawania decyzji, a także do załatwiania określonych spraw w jego imieniu. Umocowanie obu zastępców komendanta, wynika wprost z decyzji nr 69/2003 oraz jest pełne i ogólne, natomiast zakres umocowania poszczególnych policjantów lub pracowników określa Komendant w odrębnym upoważnieniu. W sprawie nie zachodziła więc podstawa do unieważnienia rozkazu personalnego w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ nie naruszył też wskazanych w uzasadnieniu skargi przepisów postępowania administracyjnego. Reasumując powyższe, stwierdzić należy, iż organ zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.