VIII SA/Wa 471/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2009r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( zwanej dalej ARiMR) w B. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa ) w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. z 2003r. Nr 229, poz. 2273 ze zm. ) oraz § 13 ust. 1 w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r. Nr 286, poz. 2870, zwane dalej rozporządzeniem w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych) po rozpatrzeniu dokumentów w sprawie zainicjowanej złożeniem Oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego z dnia [...] kwietnia 2008r. orzekł o wstrzymaniu A. U. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego przyznanej decyzją nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w dniu [...] marca 2005r. A. U. złożył wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Rolnik zobowiązał się do zakupu zwierząt gospodarskich, zakupu maszyn rolniczych i zakupu gruntu rolnego lub jego dzierżawy. Zarówno we wniosku jak i złożonej w dniu [...] listopada 2005r. korekcie wniosku rolnik oświadczył, iż zna zasady przyznawania płatności dla gospodarstw niskotowarowych oraz ma świadomość skutków niewykonania założonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego zobowiązań. Organ podał, iż w decyzji z dnia [...] grudnia 2005r. przyznającej płatności do gospodarstwa niskotowarowego rolnik został pouczony, iż warunkiem wypłaty płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności. Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia wraz z dokumentami potwierdzającymi jego wykonanie powinno być złożone w terminie 7 dni. Na podstawie przedstawionego przez rolnika w dniu [...] kwietnia 2008r. oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia Kierownik ARiMR stwierdził, iż A. U. nie przedstawił dokumentów potwierdzających wykonanie jednego z założonych zobowiązań – zakupu gruntu rolnego lub jego dzierżawy. Organ ustalił, iż rolnik nie spełnił warunku z § 8 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, zrealizowania przedsięwzięcia zadeklarowanego zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu tj. nie dokonał zakupu lub dzierżawy gruntu zgodnie ze złożoną deklaracją. Dołączona do oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia umowa dzierżawy zawarta w dniu [...] lutego 2005r. pomiędzy A. U. i M. P., na podstawie której rolnik objął w dzierżawę nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha, o numerze [...], położoną w obrębie S. K., gmina S. B. nie stanowi o wykonaniu założonych w planie rozwoju gospodarstwa zobowiązań. Umowa ta zawarta została bowiem przed dniem [...] marca 2005r. tj. przed terminem złożenia wniosku, w którym rolnik zobowiązał się do zakupu lub dzierżawy gruntu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2009r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. biorąc za podstawę art. 138 § 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania A. U. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując treść § 3 ust. 1 pkt 4 lit a i § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 9 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych wywiódł, iż płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej zgodnie z planem rozwoju tego gospodarstwa. Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku przysługuje, jeżeli producent rolny zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz złożył oświadczenie o realizacji przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wstrzymanie wypłaty płatności w czwartym i piątym roku następuje, jeżeli producent rolny nie dotrzyma w/w warunków. Organ zauważył, iż składając wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych rolnik zadeklarował realizację przedsięwzięć: zakup zwierząt gospodarskich, zakup maszyn rolniczych oraz umowa kupna lub dzierżawy gruntu rolnego. Podjętych założeń nie wykonał. Przedstawiona przez rolnika umowa dzierżawy sporządzona została w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej oraz planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Data zawarcia umowy ([...] luty 2005r.) świadczy, iż dniu złożenia wniosku o przyznanie wsparcia, grunt będący przedmiotem umowy dzierżawy wchodził w skład gospodarstwa rolnika. Powyższa okoliczność przesądza, iż mimo dokonania zakupu zwierząt gospodarskich oraz zakupu maszyn rolniczych, rolnik nie zrealizował planu restrukturyzacji gospodarstwa. Tym samym nie zostały spełnione warunki do dalszej wypłaty pomocy finansowej. W konkluzji organ odwoławczy uznał prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji dotyczącego wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył A. U. wnioskując o "pozytywne załatwienie sprawy". W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż jego celem jest rozwój gospodarstwa rolnego, dlatego w przedstawionym w ARiMR planie rozwoju gospodarstwa rolnego przyjął do realizacji aż trzy przedsięwzięcia. Wyjaśnił, że umowa dzierżawy gruntu została spisana z terminem wcześniejszym z uwagi na chęć wydzierżawienie tej nieruchomości przez sąsiadów. Oświadczył ponadto, iż powierzchnia jego gospodarstwa powiększyła się poprzez zawarcie w dniu [...] lutego 2005r. umowy dzierżawy oraz poprzez nabycie nieruchomości o powierzchni [...] ha, na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu [...] maja 2007r. w zamian za opiekę nad sąsiadką. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z treścią § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. (§ 8 ust. 2). Do oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dołącza się dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w tym m. in.: dokument potwierdzający zakup zwierząt gospodarskich - w przypadku zakupu takich zwierząt; dokument potwierdzający zakup maszyn rolniczych - w przypadku zakupu takich maszyn; umowę kupna lub dzierżawy gruntu rolnego - w przypadku zakupu lub dzierżawy gruntu rolnego (§ 8 ust. 3 pkt 3-5). Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 z wyjątkiem przypadków wskazanych w ust. 2 tego rozporządzenia, które nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. W ocenie Sądu doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić w dwojaki sposób: poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwszy sposób naruszenia prawa materialnego polega na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie, to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego z hipotezą odnośnej normy prawnej i poddanie tego stanu ocenie prawnej na podstawie treści tej normy.( por. wyrok Sądu Najwyższego z 2 .04.2003 roku, I CKN 160/01 ; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 .02.2006 roku, II CSK 101/05). Zdaniem Sądu, stanowisko organów administracji I i II instancji stwierdzające, iż wobec faktu, iż zgłoszone przez skarżącego we wniosku o przyznanie pomocy finansowej przedsięwzięcie – kupno lub dzierżawa gruntów rolnych nie może być uznane za wykonane z tej przyczyny, iż data zawarcia umowy dzierżawy wyprzedza o 13 dni datę złożenia wniosku o pomoc finansową dla gospodarstwa niskotowarowego jest nieprawidłowe. Powoływany w uzasadnieniu decyzji przepis § 8 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych określa tylko termin końcowy, w którym producent rolny winien zrealizować założone zobowiązanie. Fakt, że umowa dzierżawy została zawarta kilkanaście dni przed dni przed złożeniem wniosku i planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie może być podstawą uznania, iż skarżący nie zrealizował przyjętego zobowiązania. Płatność do gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który między innymi prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności( § 3 .1 pkt 3a rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych). Tak więc istotną kwestią jest między innymi bycie właścicielem bądź współwłaścicielem określonego gospodarstwa oraz zobowiązanie się realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Istotą realizacji zobowiązania polegającego na zakupie lub dzierżawie gruntu rolnego jest zwiększenie jego obszaru, a co za tym idzie zwiększenie produkcyjności gospodarstwa. Rolnik nie realizuje zobowiązania zakupu (dzierżawy) gruntu rolnego, jeżeli w określonym terminie nie dojdzie do powiększenia gospodarstwa. Przy interpretacji przepisu § 9.1 rozporządzenia, który stanowi, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust.1, z zastrzeżeniem ust.2. należy mieć na względzie dyrektywy wykładni funkcjonalnej i celowościowej. W sytuacji gdy skarżący powiększył gospodarstwo, z tym że umowa jest kilkanaście dni sprzed wniosku i zobowiązania, to nie można uznać, że odmowa przyznania płatności pozostawałaby w zgodzie z wykładnią przepisów § 8 i 9 rozporządzenia. W żaden sposób nie można postawić skarżącemu zarzutu, iż jego działania były nadużyciem prawa. Jak wynika z jego wyjaśnień zawarł on przedmiotową umowę dzierżawy w tym terminie, ponieważ były inne chętne osoby do zakupu tego gruntu od M. P. Należy zauważyć, że dopiero z chwilą przejęcia posiadania gruntu rolnik mógł stanowić o sposobie jego wykorzystania w odniesieniu do prowadzonej w jego gospodarstwie produkcji rolnej. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, iż w dacie sporządzenia umowy dzierżawy, skarżący ze względu na panujące o tej porze roku warunki atmosferyczne nie mógł wykonywać żadnych prac rolnych na przejętym gruncie. Tym samym rozstrzygnięcie organów orzekających w sprawie nie mogło się ostać. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.