I OSK 1290/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Joanna Banasiewicz ( spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1205/09 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...]czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zmiany grupy zaszeregowania oraz przyznania mnożnika kwoty bazowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia od K. L. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1205/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zmiany grupy zaszeregowania oraz przyznania mnożnika kwoty bazowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Komendant Wojewódzki Policji we W., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w dniu 17 marca 2009 r. wydał decyzję nr K-IV-1241/37/08/MR, którą stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...]z dnia [...] marca 2008 r. Komendanta Powiatowego Policji w D. w sprawie zmiany grupy zaszeregowania oraz przyznania mnożnika kwoty bazowej w wysokości 2.05 kwoty bazowej służącej do ustalenia wysokości miesięcznej stawki kwotowej uposażenia zasadniczego podinspektorowi K.L. ekspertowi Stanowiska Samodzielnego Inspektorat Komendanta. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że rozkaz personalny nr [...]z dnia [...] marca 2008 r. Komendanta Powiatowego Policji w D. został wydany z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zajmowane przez K.L. stanowisko nie uprawnia do przyznania mnożnika kwoty bazowej w wysokości wyższej niż 1,95. W sprawie ustalenia mnożnika kwoty bazowej policjantom pełniącym służbę na stanowiskach samodzielnych decydujące znaczenie ma brzmienie art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w myśl którego policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Wykaz stanowisk służbowych, uprawnionych do dodatku funkcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Z przepisów o uposażeniu wynika, że jedynie stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego mogą być traktowane w rozumieniu § 1 ust. 1a pkt 1-3 powołanego rozporządzenia, jako stanowiska samodzielne. Wskazuje na to również § 8 ust. 2 pkt 3 przedmiotowego rozporządzenia, tj. III kategoria dodatku funkcyjnego dla policjantów na stanowiskach samodzielnych. Funkcjonariusz zajmujący stanowisko eksperta usytuowany jest w 9 grupie zaszeregowania, stąd też, stosownie do § 1 ust. 1a pkt 4 powołanego rozporządzenia, przysługuje mu stawka uposażenia zasadniczego wyrażona w postaci mnożnika 1,95 kwoty bazowej. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K.L., w dniu 9 czerwca 2009 r. wydał decyzję nr 33, którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podzielił ocenę, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w D. nr [...]z dnia [...] marca 2008 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że na skutek tego rozstrzygnięcia naruszony został nie tylko art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, ale również art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, a przede wszystkim § 1 ust. 1a przedmiotowego rozporządzenia. Nazwa stanowiska nie ma nic wspólnego z zajmowanym etatem, wynika ona ze struktury organizacyjnej jednostki, czy komórki Policji. Są to dwie różne kwestie, regulowane odrębnymi przepisami. Przyjęcie odmiennej interpretacji przepisów stanowiłoby przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Od powyższej decyzji K.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 104 ust. 2 ustawy o Policji w związku z § 8 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. oraz art. 34 K.p.a. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.), zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste, co organ ma obowiązek wykazać w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości. Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych, jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące. Sąd podał, że jednym z kluczowych elementów mających wpływ na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw (art. 107 § 3 K.p.a.). Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi kontroli legalności decyzji. Strona skarżąca ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strona pozbawiona jest możliwości obrony swoich praw. Uzasadnienie decyzji spełniające warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a. ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze. Motywy decyzji winny znaleźć potwierdzenie w jej uzasadnieniu i zostać tak przedstawione, aby nie budziły żadnych wątpliwości i były zrozumiałe i możliwe do zaakceptowania dla strony skarżącej. Sąd podkreślił, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ocena, czy w konkretnym przypadku będziemy mieli do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, następuje w toku wykładni przepisu prawa, będącym jednym ze stadiów procesu stosowania prawa. Odzwierciedla je uzasadnienie decyzji administracyjnej. Jego rolą, wynikającą z brzmienia art. 107 § 3 K.p.a., jest wyjaśnienie toku myślenia. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie wykazały, że doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 106 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1a przedmiotowego rozporządzenia, na podstawie których doszło do wydania rozkazu personalnego, którego nieważność stwierdzono. Organy odwołują się do innych przepisów bez wykazania, iż zachodzi pomiędzy nimi relacja, która uzasadnia stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. Organy rozpoznając ponownie sprawę (o ile będą chciały utrzymać swoje stanowisko), powinny w sposób bezsporny wykazać, iż faktycznie przy wydaniu rozkazu o przyznaniu skarżącemu spornego mnożnika kwoty bazowej doszło do rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając: 1) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co utrudnia kontrolę kasacyjną orzeczenia, 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że decyzje organów obydwu instancji nie zostały w sposób dostateczny uzasadnione, wskutek czego nie sposób ustalić, czy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego w D. nr [...]z dnia [...] marca 2008 r. o ustaleniu składników uposażenia oraz zmiany grupy zaszeregowania rażąco naruszał prawo, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 104 ust. 2 ustawy o Policji oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że organy administracji nie wykazały, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w D. została wydana z rażącym naruszeniem art. 104 ust. 2 ustawy o Policji. Z uwagi na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Komendanta Głównego Policji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ stwierdził, że stanowisko prawne organu administracji co do przyczyn nieważności decyzji zostało uzasadnione, o czym świadczy choćby fakt, że Sąd nie miał najmniejszych trudności z jego zreferowaniem. Zdaniem organu to właśnie pogląd Sądu jest pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia, co uniemożliwia ustalenie, dlaczego Sąd uchylił obydwie decyzje i tym samym istotnie utrudnia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Organ podkreślił, że obowiązek przedstawienia motywów rozstrzygnięcia ciąży nie tylko na organie wydającym decyzję administracyjną, ale także na Sądzie. Zważywszy, że stan faktyczny sprawy był niesporny, zaś organy administracji wydające decyzje nadzorcze wskazały jakie przepisy ich zdaniem zostały naruszone w rozkazie personalnym Komendanta Policji w D., nie sposób w ocenie organu zrozumieć, dlaczego Sąd uchylił się od odpowiedzi na pytanie, czy do rażącego naruszenia prawa rzeczywiście doszło, ograniczając się do stwierdzenia, że organy administracji nie wykazały tego "w sposób bezsporny". Organ wskazał, że po lekturze uzasadnienia nie sposób ustalić, czy Sąd jest zdania, że naruszenie wskazanych w decyzjach nadzorczych przepisów prawa w ogóle nie nastąpiło, czy też że nie miało charakteru rażącego. Sąd uchylił się od rozpatrzenia istoty sprawy i zajęcia własnego stanowiska w kwestii wadliwości decyzji Komendanta Powiatowego Policji w D. Sąd nie powinien był poprzestać na stwierdzeniu, że organy "nie wykazały" rażącego naruszenia prawa bez definitywnego stwierdzenia, czy decyzja Komendanta Powiatowego jest wadliwa i czy ewentualne wady mają charakter kwalifikowany. Organ podniósł ponadto, że stwierdzając, iż "w rozpatrywanej sprawie organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie wykazały, że doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 106 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia, na podstawie których doszło do wydania rozkazu personalnego" Sąd daje wyraz niczym nieuzasadnionemu przekonaniu, że kwalifikowane naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 może dotyczyć wyłącznie przepisów wskazanych jako podstawa wadliwej decyzji, którymi w sprawie niniejszej były art. 106 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 stycznia 2008 r. Organ wskazał również, że Sąd nie zajął stanowiska w kwestii naruszenia art. 104 ust 2. Zgodnie z tym przepisem, policjantowi pełniącemu służbę na samodzielnym stanowisku przysługuje dodatek funkcyjny. Stanowiska służbowe uprawniające do ww. dodatku zostały enumeratywnie określone w załączniku do rozporządzenia wykonawczego, a z przepisów o uposażeniu wynika, że jedynie stanowiska uprawniające do takiego dodatku mogą być traktowane jako samodzielne. K.L. jako ekspert nie zajmował stanowiska samodzielnego i wynikało to z jasnych, nie budzących wątpliwości przepisów. Przyznanie mu dodatku funkcyjnego naruszało zatem art. 104 § 2 w sposób rażący i oczywisty. Trafność tego stanowiska podlegała ocenie Sądu, jednakże Sąd oceny takiej nie dokonał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 powołanej ustawy. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Należy podzielić stanowisko Komendanta Głównego Policji, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1209/09 narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, że motywy zaskarżonego wyroku nie spełniają powyższych wymogów. Lakoniczne uzasadnienie orzeczenia nie zawiera szczegółowych rozważań w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.) i szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji oraz nieostry charakter pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., odwołał się ponadto do zasady wyrażonej w art. 11 oraz wskazał, iż uzasadnienie decyzji winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie wykazały, że doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 106 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) i uchylając obydwie wydane w postępowaniu nieważnościowym decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd I instancji nie wskazał precyzyjnie, wraz z uzasadnieniem swojego stanowiska, na czym konkretnie polegało uchybienie przepisom postępowania i jaki istotny wpływ mogło ono mieć na wynik sprawy. Również wskazania do dalszego postępowania sformułowane zostały w sposób ogólnikowy, poprzedzony stwierdzeniem, że o ile rozpoznając ponownie sprawę organy będą chciały utrzymać swoje stanowisko "powinny w sposób w bezsporny wykazać, iż faktycznie przy wydaniu rozkazu o przyznaniu skarżącemu spornego mnożnika kwoty bazowej doszło do rażącego naruszenia prawa". Tak skonstruowane uzasadnienie wyroku uniemożliwia jego ocenę instancyjną. Organy Policji w postępowaniu zakończonym decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...]czerwca 2009 r., nr [...] przedstawiły argumentacje prawną uzasadniającą, ich zdaniem, stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Policji w D. z dnia [...] marca 2008 r. Rozpoznając sprawę w wyniku skargi K.L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po dokonaniu oceny, czy kwestionowana decyzja nie narusza prawa winien odnieść się do szczegółowej argumentacji prawnej przedstawionej w zaskarżonej decyzji, czego jednak nie uczynił, pomijając m.in. ustosunkowanie się do wywodów organów odwołujących się do art. 10 ust. 1, art. 104 ust. 2 ustawy o Policji i przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w kontekście rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Słusznie więc zarzucono, że Sąd uchylił się od rozpatrzenia istoty sprawy, bowiem rzeczywiście z motywów zaskarżonego orzeczenia nie wynika stanowisko Sądu w kwestii wadliwości decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Sąd nie wypowiedział się zarówno co do stwierdzonego w decyzjach nadzorczych naruszenia wskazanych tam przepisów prawa, jak i stwierdzonego przez organ jego rażącego charakteru. Trafnie też podniesiono, że zarzucone naruszenie przez organy art. 107 § 3 K.p.a. nie zostało w uzasadnieniu wyroku należycie uzasadnione. Powyższe uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodują, że koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę ze skargi K.L. Sąd I instancji winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną. Dokonaną w postępowaniu ocenę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd ten powinien ze szczególną starannością uzasadnić, dochowując wszelkich wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Uznając, że w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.